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张英洪:在发展农民权利中振兴乡村

更新时间:2019-04-30 17:15:05
作者: 张英洪 (进入专栏)  
也都应该建设美丽乡村。让广大农民都能生活在蓝天白云、绿水青山、鸟语花香的健康宜居的生态环境之中。

   二、在发展农民的产权上,就是要赋予和保障农民享有更加充分而完整的财产权利

   有恒产者有恒心。赋予和保护农民的产权,是新时代“三农”工作的重要任务,是保障人民对美好生活需要的基础工程,也是实现乡村振兴战略的产权保障。农民的财产权利可区分为集体财产权利和个财产权利,主要包括承包地权利、宅基地和住房权利、集体资产权利以及其他财产权利。农村集体产权具有归属不清、权责不明、流转不畅、保护不严等问题,这是导致乡村衰败、制约乡村繁荣的重要产权因素。实施乡村振兴战略,必须全面深化农村集体产权制度改革,发展农民财产权利,构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度,助推城乡融合发展。[3]

   一是发展农户承包地权利。中共十九大报告指出,深化农村土地制度改革,完善承包地“三权”分置制度,保持土地承包关系稳定并长久不变,第二轮土地承包到期后再延长30年。承包地权利是集体所有制条件下农民最为重要的财产权利之一。承包地权利已分为集体所有权、农户承包权、土地经营权三权分置并行。这三项权利都需要发展和保护。集体所有权是基础和前提,农户承包权是核心,土地经营权是关键。农户承包权是农民集体所有权的重要实现形式,土地经营权是农户承包权的派生形式。

   在集体所有权的发展和保护上,关键是要确保作为集体所有权人的农民集体有效行使集体土地所有权。这主要体现在三个基本方面:一是农民集体对承包地的发包、调整、监督、收回、流转等权能,二是集体所有权人对集体土地的占有、使用、收益、处分的权利,三是集体所有权人对集体经济组织管理的知情权、表达权、决策权、监督权。这就需要建立健全相应的农民权利保障和实现机制,一是建立健全集体经济组织,将之作为集体所有权的产权代表和组织载体。村一般是建立经济合作社,乡镇一般是建立经济联合社。要制定规范的经济合作社或经济联合社章程,并能够成为市场主体,正常参与市场活动。未建立集体经济组织的,由村委会代行集体经济组织职能。二是建立集体经济组织和村委会的民主议事制度和机制,保障集体的事由集体商量决定。三是上级有关部门要经常督促、检查、指导、帮助集体经济组织和村委会的相关工作,促使其按照有关法律法规规定及章程有关程序规范化地开展工作。在集体所有权问题上,一是要改变少数村干部说了算、农民难以真正参与决策和管理的局面;二是防止少数村干部以集体所有权之名,侵犯农户承包权益。为此,必须建立健全基于集体所有制的新型乡村治理体系。

   在农户承包权的发展和保护上,关键是要在法律上明确规定农民对承包地享有占有、使用、收益和处分的比较完整权能。从第一轮承包到第三轮承包,承包期长达75年,并且土地承包关系长久不变,这就使农户承包权具有准所有权的性质。可以说,目前国家在政策法律上对农民承包地权利的保护,是农民所有土地权利中保护最有力的领域。新时代发展农户承包权,核心是扩大农民对承包地的处分权能。现行法律和政策试点赋予承包经营权流转、抵押、担保这几项有限的处分权能,流转主要包括转让、互换、出租、转包、入股或其他方式,农户可以自愿有偿退出承包地,农民进城落户可以保留土地承包权。在此基础上,应当继续赋予农户对承包地的继承权、赠与权等权能。土地承包权可以分为初始承包权和继受承包权。在第一轮或第二轮承包时获得土地承包权的农户享有初始承包权,此后通过转让、继承、赠与获得承包权的为继受承包权。第二轮承包期到期后,应当继续坚持“增人不增地、减人不减地”原则,不得打乱重分土地。集体经济组织新增人口,既可以通过转让、继承、赠与获得继受承包权,也可以通过市场流转获得土地经营权。要保护农户承包权免遭来自所有权和经营权两方面的夹击与侵蚀,既要谨防乡村干部借口坚持集体所有权而侵害农户承包权,又要警惕地方政府与社会资本借口放活土地经营权而损害农户承包权。

   在土地经营权的发展和保护上,关键是要规范和平等保护土地经营权人享有流转土地的占有、使用、收益以及合理的处分权。现行政策和农村土地承包法修正案草案赋予土地经营权人对流转土地享有占有、耕作、收益的权利,有建设农业生产、附属、配套设施并依约定获得合理补偿的权利,合同到期后有优先续租权利,依法采取出租(转包)、入股或者其他方式流转土地经营权,向金融机构融资担保权,流转土地被征收时,按合同约定确定地上附着物及青苗补偿费归属。土地经营权也可以分为承包经营权和流转经营权,承包经营权是作为集体经济组织成员获得土地承包权时自我经营土地的权利,或者继受承包权人自我经营土地的权利;流转经营权是通过土地流转市场获得的土地经营权。应当通过立法明确规定土地经营权人享有占有、使用、收益的权利以及出租(转包)、入股、融资担保等合理的处分权,要将土地经营权的保护纳入规范化、法治化的轨道。随着农户承包期的再延长,应当相应延长土地流转合同,稳定土地经营人的预期;要尽快建立完善土地承包经营权、土地经营权抵押、担保的政策制度,完善农业支持保护补贴政策,实行普惠制补贴,确保真正从事农业生产经营的主体获得必要的农业支持保护补贴。要进一步重视农业基础设施建设,加大农业基础设施建设投入力度,真正落实土地经营权人根据政策法律法规建设农业配套设施的权利。在保障土地经营权人正当权益的同时,也要重点防止基层组织和个人强迫或限制承包农户流转土地,防止流转土地的投机利用及非农使用。要适当限制土地经营权的多次流转等。在“三权”分置的情况下,我国职业农民可以区分为两种:一种是作为集体经济组织成员享有土地承包经营权的农民,他们是承包型农民;另一种是通过流转土地而从事农业的新型农民,两种农民的权利都应当得到充分发展和保护。凡因公共利益征收农村土地,属于确权确地的土地,应当将土地补偿费的85%或90%补偿给农户,其余10%或15%补偿给集体经济组织,以体现征地对集体承包地的集体所有权和承包经营权的征收补偿。

   二是发展农民的住房和宅基地权利。自从1962年《农村人民公社工作条例修正草案》首次规定宅基地归生产队所有后,几十年来,我国政策法律对农民的住宅(包括住房和宅基地)权利进行严格控制和限制,使农民的住宅权利成为农民财产权利中发展最为迟缓的领域。现行政策法律法规对农民住宅权利的限制主要体现在如下几个方面:一是一户一宅,限制面积;二是城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”;三是农民的宅基地不准出租;四是农民的宅基地使用权不得抵押;五是农民的住房不能向本集体经组织成员以外的人出卖;六是农民住房不能抵押融资等等。我国严格限制农民住宅权利的传统政策制度安排,是阻碍城乡融合发展、导致乡村衰败的重要制度根源之一。2013年中共十八届三中全会提出,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。这项试点工作进展比较缓慢,突破也不大。今年中央一号文件明确提出宅基地实行“三权分置”。在新时代,要振兴乡村,实现城乡融合发展,维护和发展农民权利,必须对农村住宅制度进行重大改革。

   要修改相关法律,在坚持宅基地集体所有制的前提下,进一步明确赋予农民对宅基地占有、使用、收益和处分的权能,使宅基地具有准所有权性质。一是允许和鼓励农民通过出租和经营个人住宅获得合法收益,农民可以转让宅基地,村集体可以利用集体建设用地发展住房产业,国家应当制定相关税法从村集体和农户经营住宅收益中获得税收,也可减免有关税收。二是建立城乡统一的住宅市场,扩大农民住宅出租、转让、交易的市场半径,允许城镇居民通过市场交易依法购买农村住房、租用宅基地。在农民住宅转让中,坚持地随房走,宅基地使用权一同转让,转让时不改变宅基地集体所有制性质,不因为农民进城落户而收回宅基地,国家应建立完善农村住宅市场交易税收制度。三是国家要给农民住宅发放产权证书。当农民拥有合法的住宅产权时,其抵押、担保权能就容易顺利实现。四是要清理废止计划思维浓厚的限制农民住宅财产权实现的一系列陈旧的政策制度,按照法治中国建设的新要求和市场经济改革的大方向,着力加强农民住宅立法,建立和规范农民住宅交易市场。五是因公共利益需要征收农民住宅时,既要对房屋进行合理补偿,也要明确对宅基地进行合理补偿。征收宅基地的补偿费,被征收宅基地的农户应获得90%以上的征地补偿费,村集体可获得10%以内的补偿费。特别要纠正一些地方征地时借口宅基地属于集体所有而对农民只补偿房屋、不补偿宅基地的错误做法。六是要严厉打击一些地方以各种名义非法暴力强拆民宅的违法犯罪行为,严格禁止社会资本与地方政府联手驱赶农村原居民、强制圈占农民住宅大搞资本狂欢型的乡村旅游开发项目,鼓励和规范社会资本与农户自愿合作或与农民合作社联合公平开发农村住宅项目,切实保障老百姓的住宅财产权利。        

   三是发展农村集体经营性建设用地权利。现行法律对农村集体经营性建设用地的权利进行严格控制和限制,禁止农村集体经营性建设用地进入市场,这是制约乡村产业发展和农民财产权利、导致乡村衰败的重要制度根源之一。中共十八届三中全会《决定》提出:“在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。”这就明确提出了农村集体经营性建设用地改革的方向。2015年2月,全国人大常委会授权国务院在北京大兴等33县(市、区)开展集体经营性建设用地入市试点。几多来,试点地区虽然在探索农村集体经营性建设用地入市方面有了一些突破。但总体来说,试点改革比较谨慎,进展缓慢,改革步子迈开的还不大。应当按照建立城乡统一的建设用地市场的要求,落实农村集体建设用地与国有土地同等入市、同权同价,加快推进农村集体经营性建设用地入市改革,赋予农村集体经济组织对农村集体经营性建设用地享有占有、使用、收益、处分的权能,一是明确赋予农民集体的土地发展权,允许农村集体经济组织在符合规范和用途管制的条件下,根据市场原则自主利用集体建设用地开发建设,发展集体产业,可以建设租赁房等商品住房。要改变“城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”的政策,合理安排农村更多的建设用地指标,这是实现乡村振兴、发展乡村产业的必然要求。二是修改完善现行税法,取消试点地区政府收取集体经营性建设用地入市有关费用或基金的做法,明确规定政府从农村集体经营性建设用地入市中收取相关税收。三是要保障集体经济组织和农民在农村集体经营性建设用地入市中的收益,特别是要保障农民公平享有土地增值收益的权利。

四是发展农民的集体资产权利。中共十八届三中全会提出,保障农民集体经济组织成员权,积极发展农民股份合作,赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。2015年5月,国务院确定在全国29个县(市、区)开展农村集体资产股份权能改革试点。2016年12月中共中央、国务院发布《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》,对农村集体产权制度改革进行了全面部署安排,改革的目标明确,方向正确,思路比较清楚。这主要得益于广东、浙江、上海、北京等城镇化先行地区和经济发达地区在20世纪80年代自主开展的农村集体经济组织产权制度改革的成功经验。新时代发展农民的集体资产权利也就是集体经营性资产的权利,重点有四个方面:一是适应时代发展和人口自然变化和流动的需要,赋予农民对集体资产股份的转让权。集体资产股份既可以在本集体经济组织成员内部转让,也可以在本集体经济组织成员之外转让。在确认集体经济组织成员、完成集体土地确权和产权改革的基础上,应当将传统的封闭性的集体经济组织改革为开放性的集体经济组织,这是实现乡村振兴战略的重要举措。因为如果固守集体经济组织成员和产权的封闭性,随着时间的推移,大部分集体经济组织成员将自然消失,集体经济组织将明显萎缩甚至消亡。二是加强集体资产监督管理,(点击此处阅读下一页)


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