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熊光清:中国的治理理论与实践——不断互动中的提炼与升华

更新时间:2019-04-30 15:01:54
作者: 熊光清 (进入专栏)  
突破利益固化的藩篱,吸收人类文明有益成果,构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,充分发挥我国社会主义制度优越性。”[16]在这里,习近平不仅明确地把推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标,而且指明了推进国家治理体系和治理能力现代化的具体路径和应该注意的问题。

   此外,在这次报告中,习近平在总结过去五年的工作时,肯定了“国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高”[17];将“推进国家治理体系和治理能力现代化”列入新时代中国特色社会主义思想,并纳入新时代中国特色社会主义基本方略;同时,报告还规划了实现国家治理体系和治理能力实现现代化的具体时间表。亦即:到2035年,在基本实现社会主义现代化时,国家治理体系和治理能力现代化也基本实现;到本世纪中叶,在把我国建成社会主义现代化强国时,实现国家治理体系和治理能力现代化。[18]这些主张都表明,党已经把推进国家治理体系和治理能力现代化作为重要的政策议程,成为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。

   2017年10月,在党的十九大上通过的修改后的《中国共产党章程》中也指出:“要全面深化改革,完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。”[19]这是总结党的十八大以来党的工作和党的建设的成功经验的重要成果。这里不仅将“推进国家治理体系和治理能力现代化”与“全面深化改革”联系起来,而且将“推进国家治理体系和治理能力现代化”与“完善和发展中国特色社会主义制度”联系起来。这表明党对“推进国家治理体系和治理能力现代化”有了非常清晰的认识,对推进国家治理体系和治理能力现代化有充分的理论自信,从而将其规范化和制度化,使之成为党治国理政的重要指导原则。

   国家治理体系和治理能力现代化不仅是全面深化改革的总目标,而且是中国特色社会主义现代化建设的重要保障,体现了党的执政理念的重大变革。这一总目标的提出,可以推动党和政府更新治理理念,通过不断完善中国特色社会主义经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等领域的各项制度,实现各自领域治理的制度化、科学化和法治化,从而推动治理实践向更深更广的范围拓展,并取得更优更好的治理成效。这表明,中国共产党从思想上已经彻底破除了传统的“统治”思路,由政党(或政府)一元或单向的统治或管理,向政党、政府、市场、社会和公民等治理主体的多元互动、合作共治转变,为推动治理实践和治理理论的进一步创新起着极为重要的作用。

   第二,这是对实现社会主义现代化的新认识。中国共产党从1921年成立伊始就把探索中华民族的彻底解放和中国的现代化作为自己的历史使命。1964年,周恩来在第三次全国人民代表大会上,明确提出了在20世纪末实现四个现代化的社会主义建设目标。从1978年党的十一届三中全会以来,党一直把建设社会主义现代化国家作为党在社会主义初级阶段基本路线的重要内容。但是,对社会主义现代化的理解则不断丰富和完备,经历了从“经济现代化”到“治理现代化”的转变过程。

   推进国家治理体系和治理能力现代化,是社会主义现代化建设的必然要求。在现代化的过程中,传统的社会观念、社会结构和社会秩序会受到冲击,社会风险和社会不稳定因素会增加,政治不稳定的因素也会增加,从而必须防范社会失秩和政治动荡。对于现代化与政治稳定的关系,美国学者塞缪尔·P·亨廷顿(Samuel P. Huntington)有一句经典表述:“现代性孕育着稳定,而现代化过程却滋生着动乱。”[20]当前,中国正处于高速现代化过程中,这使得社会不稳定因素急剧增加,稍一不慎,就可能出现社会失控局面。如何在现代化过程中有效维护社会稳定和政治稳定,对于中国而言,是极其重要的关键性问题。习近平指出:“改革开放以来,我们党开始以全新的角度思考国家治理体系问题,强调领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[21]可见,党一直高度重视并不断探索在社会主义现代化过程中维护社会稳定和政治稳定这一重大问题,加强国家治理体系建设和治理能力现代化,正是对这一问题的重大探索和重要布局。

   推进国家治理体系和治理能力现代化,是实现全面深化改革总目标的必然要求。通过治理能力现代化建设,加强对国家治理的顶层设计和整体布局,有利于克服全面深化改革过程中可能遇到的观念方面和体制方面的障碍,有助于协同推动各领域的改革,增强改革的系统性、整体性和全面性。习近平指出:“注重系统性、整体性、协同性是全面深化改革的内在要求,也是推进改革的重要方法。改革越深入,越要注意协同,既抓改革方案协同,也抓改革落实协同,更抓改革效果协同,促进各项改革举措在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在改革成效上相得益彰,朝着全面深化改革总目标聚焦发力。”[22]这表明,中国在改革过程中涉及的各个领域,实际上也包含了推进国家治理能力建设的各个领域,构成了全面深化改革的复杂系统工程,这样,各个领域的改革必须始终围绕全面深化改革的总目标,并注重推进改革过程中的系统性、整体性和协同性。

   第三,这是马克思主义国家理论的新发展。在马克思主义看来,一方面,国家随着阶级的产生而产生,是阶级统治的工具;另一方面,统治阶级掌握国家工具,需要承担必要的社会职能。恩格斯指出:“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础,而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”[23]提出推进国家治理体系和治理能力现代化,从统治转向治理,深化国家的社会职能,这是党推动马克思主义国家理论发展的重要体现。

   “治理”一词,其涵义起初是“统治”。亚里斯多德就曾在这种意义使用“治理”一词。他批评某些人的说法,这些人认为,政治家、君主、家长以及主人其意思是同一的,“只是在其所治理人数的多寡上有所不同而已,而在形式上关无差别,例如治理少数几个人的就叫做主人,治理较多一些人的就叫做家长,治理大批人的叫做政治家或君主”[24]。这里的“治理”一词,就是“统治”的涵义。此后很长一段时期,一般都是在“统治”的涵义上使用“治理”一词。统治的主体是一元的,只有国家;而现代意义上的治理,其治理主体是多元的,具有多中心性,包括国家、市场、社会和公民个人等各种治理主体。同时,尽管治理理论强调多元治理主体的作用,但其非常偏重于社会力量的参与,这与统治偏重运用国家的力量存在明显区别。

   党提出推进国家治理体系和治理能力现代化,是对传统国家观念的重大突破,突出强调了国家治理的社会职能,表明党对国家职能有了新的认识。国家的社会职能主要就是公共管理和社会服务职能,即为社会发展创造良好的社会环境和自然环境的职能,其中包括:维护社会治安,兴办公共工程,保护生态环境和自然资源,调节社会分配和建立社会保障制度,建立公共服务体系和提供公共服务,等等。当然,这并不是说,要弱化国家的政治职能、经济职能和文化职能,只是由于时代的变化,中国的形势也在发生变化,社会问题和社会建设成为当前必须高度重视的问题,因而,需要国家在强化各方面职能和发挥自身作用的过程中,强化公共管理和社会服务职能。也就是说,推进国家治理体系和治理能力现代化,就要着眼于维护最广大人民根本利益,最大限度地实现国家治理和社会自治的良性互动,维护社会稳定和促进社会发展。

   党提出推进国家治理体系和治理能力现代化,也意味着治理手段和治理方式的变化,除了要发挥国家(包括政党和政府)的治理作用外,还要注重发挥其他治理主体的各自优势作用。当前,中国面临的国际国内环境非常复杂,各种挑战非常严峻,在这种局面下,必须有一个坚强的领导力量来总揽全局、协调各方。在中国,只有中国共产党才能站在全局高度把握中国发展的基本方向、制定好发展战略、统筹好各方力量、协调好各方利益,从而能够形成全国一盘棋的局面;而政府掌握着大量的经济资源和社会资源,它更有能力参与公共事务的治理。所以,在国家治理体系中,党的领导作用与政府的负责作用必须很好发挥,才能起到治理的效果。同时,也要引入市场机制和竞争机制,这样,可以提高治理的效率;社会力量正在壮大,社会组织与国家可以进行良性互动,能够发挥在治理过程中的影响力;随着公民素质的提高和公民意识的提升,其参与治理的热情也在提高,其在治理过程中的作用也会变得越来越重要。这样,各种治理主体都可以在治理体系中发挥其优势作用,从而形成协同效应,达到良好的治理效果。

   三、中国治理实践领域的丰富素材与经验推动了治理理论的发展与创新

   治理理论作为一种理论范式和分析工具引入中国之后,并没有仅仅停留在理论研究层面,而是结合中国实际情况进行了重塑,并用于解决中国的实际问题,在实践领域产生了重大影响。进入新世纪之后,随着治理理论本土化过程的加深,治理理论推动了中国政治发展、公共管理等领域的变革。在党的十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化后,许多学者进一步加强了对治理理论的研究,同时,实践领域的治理探索也加强了。

   在治理实践方面,从宏观领域到微观领域,都有深入推进,取得了许多突破性的进展。各地开展了大量的社会治理实践活动,普遍推行网格化治理,创新城乡居民全面服务管理新模式,提升了公共服务水平。同时,各地因地制宜,根据本地实际,完善社区治理模式,畅通民主渠道,开展民主协商,推进城乡社区治理制度化、法治化和规范化,有效整合了各方力量,增强了社会自治能力。这不仅践行了治理理念,而且,实际效果也非常明显。一些大城市也积极探索社会治理新路子,强化网络化、智能化管理,大力打造“智慧社区”,提高城市治理水平和治理标准,也取得了重要进展。在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中,中国特色社会主义法律体系日益完备,高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系建设取得显著成效,对社会治理发挥了重大推动作用。

   社区治理是国家治理体系的重要组成部分,推动社区治理有助于实现全面深化改革的总目标。在社区治理方面,各地探索的积极性很高,这不仅践行了治理理念,而且,实际成效也非常显著。例如:江苏省太仓市通过“政社互动”开创了社区治理的新格局。这里“政社互动”的核心理念是社会主体平等尊重、多元主体合作共治。还权于民、委托管理、购买服务,太仓通过为政府权力“瘦身”,从而实现社会组织的权力归位;通过社会组织自治能力的提升,从而实现与司法行政为民承接互动。这样,太仓通过推动社会组织与司法行政深度融合,走出了一条适合本土情况的社区治理新路。

   社会治理也是国家治理体系的重要组成部分,是提升国家治理能力的基础性领域。一些地方积极培育社会治理主体、创新社会治理方式、丰富社会治理内容,取得了很好的治理效果。例如:成都市金牛区实施网络化服务管理新模式,探索出了一条基层社会治理的新路。其主要做法就是,通过资源下倾、权利下放、力量下沉,将网络建设成为发展居民自治的载体、促进社会参与的纽带、延伸公共服务的触角,实现社会治理的深化拓展、精准释放和全面覆盖,从而切实保障好、维护好人民群众的根本权益。这样,各方治理力量得以有效整合,公共服务水平得到全面提升,社会自治能力增强,促进了社会治理的良性运转。

在一些非常重大的,涉及社会稳定和国家安全的领域,也在实践中进行了治理探索。当前,网络社会治理关系到中国的社会稳定和国家安全,已经成为国家治理体系和治理能力现代化建设所需重点关注的重要议题。党的十八大以来,党和政府对互联网社会治理进行了深入探索,互联网社会治理的理念和手段都有所创新。坚持党的领导、政府引领、多方参与,是中国互联网社会治理取得成效的主要经验。党的领导主要体现在关于互联网社会治理的理论创新、战略规划和领导体制改革等方面。政府发挥引领作用,不断推进依法治网、网络安全和信息化建设,加强了对网络违法犯罪行为的打击力度。(点击此处阅读下一页)


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