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卢超:行政信访法治化改革及其制度悖论

更新时间:2019-04-30 01:01:41
作者: 卢超  
“条条”体系的政策传导仍须依附于“块块”的政治逻辑,[18]在“分类处理清单”的改革机制短期内可能对地方社会稳定带来不利影响时,信访分类处理改革必然会被地方选择性执行并最终流于书面形式。

   其次,行政组织成熟度的科层递减特征给渠道分流工作带来了不便。信访分流改革旨在通过分类清单的直观模式予以区隔,但在实践中行政机关自身的权限边界并不是绝对清晰可辨的,存在着大量的交叉与模糊地带,现阶段权力清单、责任清单制度建设的困境就从侧面说明了这一点。[19]从组织社会学的角度观察,当代中国科层分工体系成熟度呈自上而下递减的特征,尤其到县乡基层政府一级,行政部门之间的官僚权限划分愈发模糊,基于行政资源的有限性,多部门联合动员的运动式治理模式加剧了这一现象,[20]基层政府内部行政系统之间权限边界的模糊性,给“分类处理清单”自中央—地方的逐级推进工作带来了极大的困境,使得信访分流的改革绩效带有明显的科层递减效应。

   再者,信访渠道分流模式最为致命的缺陷,是忽视了诉讼、复议等“法定途径”自身的制度能力与社会成本。作为一个法制主义的后发移植国家,在各类司法与准司法救济机制制度能力发育有限的前提下,[21]把大量的纠纷事项短期内完全导向“法定途径”,不仅无助于纠纷案件的及时化解,反而会给各类“法定途径”的发育建设施加过大的政治压力,尤其对于基层政权建设而言,信访救济带有一种化繁为简的“简约治理”色彩,尽管法定主义的程序建制不浓,但却借助群众路线的名义,以较小的制度成本为代价解决了大量纠纷矛盾,而“法定途径”所附带的经济成本似乎是现阶段难以承受的。同样,对于救济申请人而言,纷繁复杂的“途径清单”模式反而有可能治丝益棼,使得各类救济方式之间的闭合路径更加模糊不清,愈发增加普通公众的救济成本,额外地平添社会稳定压力。

   最后,需要额外说明的是,这种旨在强调“法定途径优先”的信访分流模式,并无法定强制力予以支撑,如果申请人坚持通过信访渠道,国家并没有权力将其强制导入其他法定模式,仅能通过“思想工作”与“说服劝导”的方式,尽可能地将相关纠纷引入仲裁、复议、行政诉讼等法定化途径,[22]打一个并不十分妥帖的比方,如果将行政复议、诉讼、仲裁、信访等各类救济机制,视为摆放在柜台上琳琅满目的商品,国家作为制度供给方,仅仅拥有推销与诱导消费的权力,缺乏强制力去要求消费者必须选择某类商品,而某类制度商品是否能够获得公众青睐,更多还是取决于自身的质量竞争优势。从国家治理的角度,信访分流改革的根本前提是,改革者基于对自身制度产品的优劣判断,必须清醒地了解制度消费方的真实需求。[23]

  

   二、行政信访与诉讼机制之间的构造及效果差异

  

   大量的实证研究表明,公众对于行政诉讼、复议、信访等制度渠道的选择上,体现出一种极为工具化的实用主义倾向态度。[24]譬如,欧博文与李连江的研究表明,“行政诉讼只是公众用于解决同政府之间纠纷的一种策略而已,并同其他策略譬如上访等机制交叉使用,通过司法途径解决行政纠纷同其他解决机制之间并非相互排斥”[25]。程金华提出的“双轨制需求”理论同样认为,“面对行政纠纷,公众的法律意识并非十分淡漠,问题在于不完善的司法救济渠道迫使公民采取被动与消极的非讼化策略,包括容忍、集体上访和寻求其他党政机关救济途径……这是一种事实上的双轨制度需求”[26]。简单地将公众选择倾向等同于法治意识的薄弱,是一种过于脸谱化的标签认定。更为重要的是,公众这种理性选择的背后,表明国家层面的制度供给在一定程度上出现了偏差与倾斜,使得公众面对行政争议时,信访渠道相比于行政诉讼、复议等更为法定化救济渠道体现出压倒性的制度竞争优势,这种优势对比集中体现在了程序构造与效果差异上,尤其以司法化程度最高的行政诉讼模式为例,尽管2014年《行政诉讼法》经过修订改革,就救济便宜性的方向有了较大的改善进步,但与行政信访模式相比,仍存在诸多结构性掣肘,[27]使其仍旧缺乏足够的制度竞争能力。就此而言,行政信访法治化改革能否发生实际功用,更多需要等待其他法定救济机制的配套成熟,形成真正有效的互补竞争格局。

   (一)圈定“受案范围”:行政诉讼与信访涵射范围的差异

   相比行政信访渠道,行政诉讼作为一项司法程序装置,对于何种案件能够纳入司法诉讼的裁判程序,有着极为严格的关于受案范围的法定束缚。从受案范围的规范要件来看,自1990年《行政诉讼法》实施之后,行政诉讼受案范围一直限定在侵犯财产权、人身权的具体行政行为范畴,对于何种具体行政行为能够纳入法院的司法审查范围,旧《行政诉讼法》运用列举+排他的立法模式予以了详细规定。2014年新《行政诉讼法》的修订尽管在一定程度上扩展了受案范围的类型,但仍然延续了列举+排他的传统范式,使得大量行政争议仍然处于模棱两可的状态。[28]当然,相比行政诉讼受案范围的法定规范而言,更为重要的是基层法院将何种案件类型纳入或排斥出裁判过程的司法实践,[29]更多情况之下,从法解释学视角来看,诸多明显属于受案范围的行政争议案件类型,往往也会被法院以“社会稳定”“地方经济发展”为由排除出司法裁判的涵射范围。[30]新《行政诉讼法》模式下,立案登记制度在形式上似乎对此痼疾有所缓解,但在实践中也是困难重重,且并不能够改变行政诉讼所处的权力格局与审查能力。[31]不仅如此,行政诉讼自身的结构性缺陷——“主观诉讼进来,客观诉讼出去”的框架构造,[32]更使得行政诉讼的权利救济功能被严重束缚,尽管行政诉讼在受案环节回应了权利保障的诉求,但由于行政审判仅对行政行为合法性进行审查的制约,这极易将原告诉讼请求中的实体权利保护搁置不理,而且以撤销判决为主的判决形式也无法有效地回应原告权利诉求。[33]对此,《行政诉讼法》的修订在一定程度上予以了少量修补,[34]但主观诉讼与客观诉讼之间的这种结构性“内错裂”格局仍然延续,中国行政诉讼的这种结构性缺陷使得当事人的权利救济需求无法得到有效满足,这也让行政诉讼在各类救济机制的横向对比中缺乏充足的竞争优势。

   相比于行政诉讼这类受到严格法定要件拘束的司法机制,行政信访在实践中则缺乏任何法定受案范围的限制,进入行政信访处理程序的争议事项没有任何类型化的限定,从普通行政争议到基层选举、农地拆迁、社保争议事项,再到针对各类“红头文件”的政策性质疑,行政信访均不受所谓“合法性审查”以及“行政行为”的限定,更遑论行政信访不受起诉时效的拘束,为大量的历史遗留问题打开了渠道之门。另外,由于信访救济并不会过分纠结于程序框架的限制,能够在法定框架之外直接回应当事人的利益诉求。行政信访救济的这种非法定化、权宜性的制度特征,使得其对于当事人纠纷事项的解决反而更具效率。

   需要额外指出的是,对于行政信访决定与行政诉讼之间的关系,尽管从性质而言,行政信访事项的处理决定似乎可归入行政行为的定义范畴,但却被最高人民法院的批复明确排除在行政诉讼的受案范围之外。[35]深层的原因或许是诸多涉及范围较广的信访处理决定,本质上属于党政机构在地方范围内的资源调整分配决议,属于典型的“多中心议题”,对于这些“权宜性治理”决策,[36]难以通过行政诉讼的司法模式来判断这一资源分配议题的合法性。[37]这样在制度设计上国家刻意将行政信访与行政诉讼隔离成并行的“双轨制”渠道,[38]一旦进入了信访救济封闭、独立的程序场域,意味着对于行政信访事项的处理决定将难以再转而获得外部的司法救济,这使得行政信访获得了相对超脱、独立于司法控制的特殊地位。

   (二)打开“政策之窗”:行政诉讼与信访对公共政策的差别影响

   公众选择信访而非司法救济渠道是一种极为经济理性的选择,相比信访渠道,普通公众通常缺乏动机进入司法渠道的重要原因在于,司法程序相对更加正式、独立与法定化,在专业化的司法场域之内,司法裁判与程序受到严格的规则束缚,信访或者集体抗争与冲突行为并不会对判决产生过大的影响,因此公众缺乏激励动机参与其中。[39]亦谓公众在行政诉讼等司法程序中,对于裁判结果所能施加的影响是微乎其微的。

   与司法模式相比,信访模式则表现出鲜明的非正式化特征,尽管国家针对信访程序亦设定了一系列的法定要件,但在实践中,这些拘束要件并没有被严格遵守,大量的行政信访往往以集体访、越级访、重复访等模式出现,处于“非法信访”的灰色地带。更为重要的是,基于信访机制的压力型特征,公众有动机去采取集体访与越级访等对“社会稳定”构成更大压力的信访模式,来实现自身的利益诉求,乃至谋取超越法定权益之外更大的经济或其他利益,这也就解释了当前难以降解的集体访、越级访数量,以及基层社会中日益增多的“要挟型、谋利型上访”现象。[40]

   具体而言,法院对于地方政府公共政策所能施加的影响极为有限,尤其对于行政诉讼模式来说,中国行政诉讼的基本框架是以对行政行为的合法性判断为核心构造的,法院并没有权限去审查行政行为所依附的公共政策本身是否合法或合理,尽管2014年新《行政诉讼法》增设了规范性文件的附带审查装置,旨在实现抽象层面上公共政策的有效调整,弥补传统行政诉讼模式只审查行政行为合法性的制度缺憾,[41]然而这种附带审查模式仍然附着了诸多限定条件,法院对出台公共政策的行政机构所发出的司法建议,从性质上而言更多是一种“软法”属性,其并不具备强制性的法律拘束效果。新《行政诉讼法》实施之后,尽管附带性审查的诉讼请求大幅增加,但由于存在诸多程序与要件限制,规范性文件真正进入附带审查程序的案件数量并不多见,且象征意义也远大于实际效果,远远无法满足公众对于地方公共政策调整的制度需求。[42]也就是说,在波及面较广的群体性争议中,公众通过行政诉讼的司法模式难以对地方公共政策施以多少正式化影响,因为行政诉讼仅能通过司法建议等柔性方式去试图影响或变更基层政策,而地方政府缺乏制度激励与法定义务去回应这种司法建议,这种定位是由国家整体权力结构对于行政诉讼的定位所局限的。[43]

   与之相反,在行政信访体制下,公众拥有大量的通过制造“社会稳定压力”的资源手段,来迫使地方政府对其提供更有利的政策承诺,因为基于一票否决与社会稳定的排名压力,在联席会议、领导接访等信访特殊机制下,公众有机会通过行政信访直接促使地方官员与相关权责部门做出政策变更与经济资源的再分配,[44]这种便捷性与压力效果显然是司法诉讼手段所无法比拟的,因此,“利益分配、调整型决策”和“抽象法律、政策目标落实”类型的行政争议大量涌入信访救济渠道。[45]与传统的行政诉讼司法模式相比,普通公众通过信访机制才有机遇打开“政策之窗”进而改变议程设置,信访制度这种纠纷解决之外的公共政策调整效果,被诸多学者称之为信访的“政策协商功能”[46]。

尽管相比行政诉讼,行政信访模式对于公共政策的影响要远为有效,但必须指出的是,行政信访对于公共政策的影响仍是一种非正式化的机制。这种“非正式化”表现在多个方面。首先,信访渠道形塑公共政策最重要的前提是信访事项对于行政机构公共决策所施加的政治压力,这也解释了为何呈现出更为激烈外观形态的群体访、越级访现象无法有效杜绝,其原因就是“压力型体制”所塑造出的特殊的决策影响模式,但是由于这种“压力模式”经常是以“非法”状态展现出来的,[47]这使得对于信访事项的政策回馈具有高度不确定性,行政机关对于信访诉求具有充足的裁量空间,去决定是否予以回应、多大程度上予以政策调整,甚至极端情形下采取激进的压制模式;[48]另外,由于信访机构自身并不具备政策调整的法定权限,更多是作为一个议事协调机构,去发挥信息搜集与沟通协调的功能,尤其对于涉及公共政策层面的信访事项,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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