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魏昌东:《监察法》与中国特色腐败治理体制更新的理论逻辑

更新时间:2019-04-24 11:25:14
作者: 魏昌东  
政治体制决定了对“执政权”与“施政权”不同层次的治理规则。对中央、地方及特殊系统的腐败治理权基本模式产生影响。

  

   其次,挖掘了国家治理、腐败治理的基本经验。惩治腐败作为国家早期的观念在现代化中成为国家治理体系的重要内容,国家功能的发展,引发治理体制的调整。现代国家治理体系构建是现代化的必然趋势,意味着国家治理思路的调整及对传统治理体系的扬弃。因此,对“国家”和“治理”的理解与把握是阐释国家治理体系理念演变、角色位移和功能消长的重要思路。[9]与腐败的世界蔓延趋势相对应,腐败治理经历了由机制性治理到体制性完善的时期,前现代化国家的治理经验印证了这一过程。中国腐败治理中所采取的“先治标、后治本”,“以强化治标为治本争取时间”的策略,体现了这一基本规律。通过强化机制的效能,为反腐制度确立营造良好政治生态环境。反腐败就是要通过荡涤大面积的深度腐败局面,造就较好政治生态。只有在这种政治生态中,才能确立有效的预防制度。用运动清除大面积的腐败,确立良好的制度建设环境,进而形成符合时代需要的反腐败和预防腐败制度体制,用制度保障政府的清廉。

  

   最后,促进了腐败治理领域治理能力的现代化。腐败治理体制建构目标是实现腐败治理领域国家治理体系与能力的现代化。《决定》指出,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。习近平总书记指出:“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排,也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度;国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力,包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”[10]优化腐败治理体制,是国家治理战略由治标向治本、由战略进攻向战略总攻转移的基础,也是国家治理体系与治理能力现代化的基本内容。腐败治理是完善国家治理体系、提升国家治理能力的关键所在。

  

   三、中国特色腐败治理体制的理论要义

  

   (一)国家腐败治理的领导体制

  

   腐败治理体制作为国家政治体制的组成部分,以中国共产党全面领导、国家权力机关监督性领导、监察委员会主导行使腐败治理权为中心。所谓领导体制,是指国家监察委员会的内、外部领导关系,包括:一是监察委员会的外部领导体制,即监察机关与外部领导机关之间的关系;二是监察机关的内部领导体制,即监察机关内部上下级之间的关系。中国腐败治理领导体制的基本特色是“三元领导体制”,即执政党的政治领导、权力机关的监督性领导、上级机关的业务性领导。

  

   1.监察机关领导体制的基本原则

  

   第一,坚持党的全面领导原则。《监察法》第2条规定了中国特色国家监察体制建设的核心领导体制与指导思想,“坚持党对国家监察工作的领导”是领导体制的首要原则,也是中国特色腐败治理体制的首要原则。正是在党的坚强领导下,反腐斗争才形成了压倒性态势并巩固发展,立足于腐败治理推进最深刻的经验,执政党做出成立监察委员会作为专门反腐败工作机构的决定,这是针对中国国情的审慎选择。[11]《宪法》修正案对党的领导核心地位做出根本法的确认,《监察法》把党对反腐工作集中统一领导体制固定下来,成为夺取反腐斗争压倒性胜利的法治保证。

  

   第二,坚持权力机关“监督性领导”原则。《宪法》建构的国家监督体系,是一个由“元监督”的人大监督与“派生监督”的专属监督构成的体系,后者由具有宪法地位、行使法律监督权的检察监督与行使腐败监督权的监察监督,以及行使财政监督权的审计监督构成。[12]《宪法》赋予人大全面的监督权力,作为中国权力架构中的“元监督”,具有广泛性、权威性与排他性,权力机关对监察权的监督,是一般监督权对反腐特殊监督权的“再监督”。本文认为,“监督性领导关系”的本质就是领导关系,“监察权”必须受到权力机关的全面监督,是监察委的宪法义务。

  

   第三,监察权“一体化”原则。改革前的国家腐败治理体制,存在着治理体系层级化、区隔化、断裂化的问题。[13]《监察法》从内外部关系两个方面,对治理权能进行了体制更新。一方面是权威性的外部关系保障。《监察法》第9条第4款规定:“地方各级监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责,并接受其监督。”这一设计采用了中国权力系统监督中常用的“双重负责”原则,力图避免地方监察权行使中的监察权地方化、腐败治理标准地方化、腐败治理生态难以彻底更新的影响。同时,意味着监察委员会虽由本级人大产生,但在具体工作中主要接受上级监察委员会领导,也即“以上级机关监督为主”。[14]另一方面是权威性的内部关系保障。《监察法》第10条规定“国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作,上级监察委员会领导下级监察委员会的工作。”这一设计产生于现行检察领导体制。[15]“双重负责”与“内部领导关系”的复合设计,在于保障监察权的“一体化”“权威性”与“外部性”,解决“群体性”“塌方式”等重度腐败的治理难题。

  

   2.监察机关领导体制的基本内容

  

   首先,以“政治领导权”为中心。从政治宪法学的角度,可以把中国特色监察权分为两部分:一部分是由党的执政权延伸出来的政治权力性质的监察权,这种监察权的正当性来自于党管干部原则;另一部分是需要借助于国家权力体系运行的国家监察权,这种监察权需要纳入由宪法和法律所确立的国家权力运行体系以及法律监督权的运行秩序中。[16]党对监察机关腐败治理权的领导涉及两个重点课题。一是党对监察工作领导的内容。本文认为,中国共产党是对腐败治理行使领导权的机关,党对监察工作的领导,涉及政治领导、组织领导、战略领导与动员领导四项基本内容,其核心就是要坚持由党统一行使国家治理与发展战略的制定权、推进权与动员权,全面主导腐败治理、国家治理的根本方向,据此,党必须根据社会发展、国家治理的现实,确立腐败治理的指导思想、制定明确的党和国家廉政体系建设目标和腐败治理发展战略,并就如何在法治国家建设中推进与实现该目标与战略,在坚持党内率先推进的同时,向最高国家权力机关提出明确的政策、立法、执法与司法检查建议,由国家权力机关制定明确、系统、可持续的国家反腐败战略行动方案、立法推进与实施计划,通过“元监督权”的行使,促使一切监督机关推进腐败治理计划的实施。监察机关作为独立行使国家腐败治理权的主体,在国家腐败治理总系统中居于执法主体的地位,负有确保方案统一实施的首要责任,除全面实施《监察法》及国家其他反腐败法律,履行执法职责外,还必须定期向执政党、国家权力机关报告推进进展,发现推进中的问题,提出完善建议方案。总之,作为执政党的中国共产党在国家的腐败治理中,其领导内容具有基础性、战略性与全面性。二是党对监察工作的领导方式。除由党行使对国家监察机关领导机构的人事推荐权、组织与监督权外,党领导监察机关的方式,决定领导与推进的成效,因在理论上涉及功能理论、监督理论与组织理论的多重交叉,同样值得做深入的研究。其重点问题涉及三个方面,即抽象领导还是具体领导?直接领导还是通过纪律检查机关的间接领导?统一领导、隔级领导还是分级领导?本文认为,对于前两个方面,更具建设性的是以下的四步方案。第一,党的中央组织应当同时行使对腐败治理的抽象领导权与具体领导权,特别是对于党内高级腐败官员的追究与惩治,必须依靠中央的决心,具有重要导向意义,需要党中央的统一决策,同时,也是党中央把握全局动态的重要途径。第二,党的地方组织、基层组织与系统组织,则应以抽象领导为主导模式。“一把手”“裙带性”“利益集团性”腐败,已经成为中国腐败治理的最大难点与困局,[17]为减少治理障碍,应避免采用由地方组织直接行使对个案处理决定权的模式。对此,《监察法》对于监察权实际运行中的立案权、调查权、留置决定权、特殊调查措施决定权等均作出了具体规定,这些职权在坚持由监察机关自行决定的基础上,分别根据不同情况作出了由本级或上级监察机关决定的规定。如,《监察法》第43条规定了留置措施的决定权,采取了“双层决定制”的原则,即先由办案的监察机关根据集体“议决制”的原则做出决定,然后,设区的市级以下监察机关采取留置措施,应当报上一级监察机关批准。这一规定,既是监察权独立原则的要求,也表明了地方党的组织仅得实行抽象领导的原则,不得对个案的办理行使具体领导权。前述依照《监察法》所展开的法定程序性,其所针对的对象当然是已经进入立案程序后的具体权力行使过程,客观存在的情况在于,在是否要将特定主体交由监察机关依法定程序处置之前,会存在地方党组织研究与决定的情况,对此,本文同样坚持应采取抽象领导的原则,当然,在治理体系转型的过程中,在必须采取具体领导的情况下,也应当通过地方组织集体行使对个案领导权的方式,结合其他机制的综合运用,实现具体领导权。第三,通过党的纪律检查体系实现具体领导。我国已就腐败治理完成了党和国家监督与治理体系的系统改革,其最鲜明的特色就是采用了党内监督机关与国家监察机关的“一体化”(合署办公)模式,党的纪律检查机关在监督职权的具体运行中,则采取了由党的纪律检查机关与国家监察机关联合办案、根据案件性质分别决定、做出处理的形式,这种具体决定模式,就是党对监察工作领导的主导方式,既有利于加强党对腐败治理权的具体领导,也有利于有效规避既往治理中的困局。第四,“两级组织同步报告制度”。国家监察机关应建立定期向上一级、同级党委会报告腐败治理情况的制度,优化党对腐败治理权的具体领导。对于第三个方面,在监察委员会改革前,确实存在着制度障碍,其最大症结在于,对“一把手”腐败治理的无效,进而形成了腐败治理的最大“盲区”“雷区”与“灾区”,对此,相关制度与规范性规定尚未明确。本文认为,否定地方党委对监察机关的领导,并不符合党的制度规范,也不利于充分调动地方的治理资源,根据效益最大化的原则,应当建立区域与系统、分级与跨级交叉结合的“双重领导”体制,实现党对国家腐败治理领导权。

  

其次,以“监督性领导权”为中心。《宪法》与《监察法》在国家及地方监察委员会与同级国家权力机关的关系中,采用了以现行检察领导体制为蓝本加以改造的立法策略,表现为在权力机构的领导体制设定上,就权力机关对检察机关的领导体制,《宪法》第3条、第138条、第67条和第104条分别规定了“负责制”与“监督制”原则,即向同级国家权力机关负责、接受同级人大常委会的监督。而在《中华人民共和国人民检察院组织法》(以下简称“检察院组织法”)中,领导体制被规定为“负责制+报告制”,该法第10条规定“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民检察院对本级人民代表大会和本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”就权力机关对监察机关的领导体制,修正《宪法》第3条、第126条、第67条和第104条分别规定了“负责制”与“监督制”,《监察法》则规定了“负责制+监督制”,即“国家监察委员会对全国人民代表大会及其常务委员会负责,并接受其监督”(第8条)及“地方各级监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责,并接受其监督”(第9条)。法学界对宪法中“负责制”的内涵与意义关注不多,通常是将“负责”与“报告工作”、接受质询相联系。而此次立法修正中所创设的权力机关“监督制”,(点击此处阅读下一页)


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