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叶兴庆 周旭英:农村集体产权结构开放性的历史演变与未来走向

更新时间:2019-04-22 08:41:56
作者: 叶兴庆   周旭英  

  

   摘要:

   【目的】改革开放40年来,为适应人口流动性提高、改进资源配置的需要,农村各类集体资产的产权结构发生了较大变化,但变化的方向和程度并不一致。面向未来,为促进乡村振兴,应重构农用地、集体经营性建设用地和集体非土地经营性资产等农村集体产权的权利结构,允许部分权能跨村流转和配置,提高乡村资源配置效率。

   【方法】在系统梳理文献、借鉴地方实践经验的基础上,阐述了农用地产权结构、集体经营性建设用地产权结构、集体非土地经营性资产产权结构开放性的历史演变与未来走向。

   【结果】随着农户的逐步分化,应以促进流转集中、扩大经营规模为目标,进一步扩大农用地产权结构的开放性;随着城乡统一的建设用地市场的发展,应以提高配置效率为目标,进一步扩大集体经营性建设用地产权结构的开放性;随着集体经济组织成员收入的多元化,应逐步扩大集体非土地经营性资产产权结构的开放性。

   【结论】必须在坚持农村集体所有制的前提下,逐步重构农村集体产权的权利结构,让稀缺的农用地不因集体经济组织成员的进城而荒芜,让进村创业和生活的非本集体经济组织成员能够获得必要的土地要素和居住空间,让村庄和集体资产治理结构能够更有效率。

  

   关键词:集体所有制; 集体产权结构; 农用地; 集体经营性建设用地; 集体非土地经营性资产;

  

引言


   在世界各国的工业化城市化进程中,乡村之所以普遍趋向衰落,既与乡村基础设施和公共服务规模不经济、供给相对不足有关,也与在市场力量作用下各类资源自发地从边际生产率低的乡村向边际生产率高的城市转移有关。这可谓是乡村趋向衰落的内在逻辑。基于这一逻辑,要阻止乡村衰落、促进乡村振兴,一方面要容忍乡村地区公共资源利用的相对低效率、以相对更高的人均标准增加公共财政对乡村地区基础设施和公共服务的投入,另一方面要促进土地等乡村资源向更有效率的使用者转移、尽可能提高乡村地区的资源配置效率。为此,应在坚持农村土地集体所有权的基础上,重构承包地、集体经营性建设用地和集体非土地经营性资产等农村集体产权的权利结构,允许部分权能跨村流转和配置,促进集体土地等乡村资源配置效率提高和城乡融合发展。

  

1 扩大农村集体产权结构开放性是大势所趋


   农村集体所有制是1962年后定型的我国公有制形式之一,既不同于全民所有制、城镇集体所有制,也不同于按份共有、共同共有等共有制,其最突出的特征是成员权制度,即因出生、婚嫁等自动获得成员权而无需支付对价,因死亡、迁移等自动丧失成员权而无任何补偿,成员权不可买卖、转让、抵押、继承,以成员权为基础的各项财产权利仅限在本集体经济组织范围内平均分配和内部流转(叶兴庆,2015)。这种封闭性极强的产权制度,是人民公社制度的基础,显然与改革开放以来人的流动性越来越强的客观趋势不相匹配,与资源跨集体边界配置以提高效率的客观趋势不相匹配。

  

   40年来,为适应人口流动性提高、改进资源配置的需要,农村各类集体资产的产权结构发生了较大变化,但变化的方向和程度并不一致。总体而言,农用地经历了所有权与承包经营权的“两权分离”,正在经历所有权、承包权、经营权的“三权分置”1,其产权结构的开放性是持续提高的;集体经营性建设用地的产权结构起初较为开放,后来出于保护耕地、保障国家粮食安全的需要而逐步收紧;关于集体非土地经营性资产产权结构的开放性,缺乏明确的法律规范和政策规定,处于制度真空状态2。

  

   在未来的农业农村现代化进程中,农民的就业和收入构成将继续非农化,土地对集体经济组织成员的生计保障作用将继续下降,农业的经营形态将继续去小农化,农民的代际差异将继续彰显,人口和资本的城乡双向流动格局将继续扩大(叶兴庆,2018)。顺应这些重大结构性变化,必须在坚持农村集体所有制的前提下,逐步重构农村集体产权的权利结构,让稀缺的农用地不因集体经济组织成员的进城而荒芜,让进村创业和生活的非本集体经济组织成员能够获得必要的土地要素和居住空间,让村庄和集体资产治理结构能够更有效率。

  

2 农用地产权结构开放性的历史演变与未来走向


   2.1农用地产权结构开放性的历史演变

  

   农用地按使用类型可分为耕地、园地、林地、草地、养殖水面等,按承包类型可分为家庭承包和其他方式承包。从产权结构的开放性,即使用权、承包经营权或经营权可否向非本集体经济组织成员流转的角度,应重点关注承包类型的差异。

  

   2.1.1家庭承包农用地产权结构开放性的逐步扩大

  

   实行家庭承包经营后,农用地实现了所有权与承包经营权的“两权分离”,承包经营权的部分权能向本集体经济组织以外的单位或个人流转的空间被逐步打开,其基本线索是由“转包”到“转让”、再到“流转”。

  

   第一步:由“转包”到“转让”。1984年“中央1号文件”明确提出,承包地可以转包,但不准出租。这时,土地承包经营权的转入方尚未突破集体经济组织成员边界。1987年“中央5号文件”仍强调,“长期从事别的职业,自己不耕种土地的,除已有规定者外,原则上应把承包地交回集体,或经集体同意后转包他人”“承包期间整治土地,增加投资,提高了土地生产率的,土地转包时,集体或新承包户应给予相应补偿”。1993年“中央11号文件”提出,“在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下,经发包方同意,允许土地的使用权依法有偿转让”。随后召开的党的十四届三中全会《决定》指出,“允许土地使用权依法有偿转让”。此时,“转让”与“转包”的主要区别在于两个方面:一是客体不同,转包的客体是“土地”、实际上是承包土地的权利与义务,转让的客体是土地使用权;二是受让方不同,转包的受让方是本集体经济组织成员,转让的受让方可以是非本集体经济组织成员。这是提高土地产权结构开放性的重要一步。

  

   第二步:由“转让”到“流转”。1995年“中央6号文件”提出,“要逐步完善土地使用权的流转制度”,“流转”首次出现在中央文件中。1998年十五届三中全会《决定》提出,“土地使用权的合理流转,要坚持自愿、有偿的原则依法进行,不得以任何理由强制农户转让”,“流转”与“转让”混搭使用。2001年“中央18号文件”使用了“土地使用权流转”“承包地使用权流转”“土地流转”等多种表述,并提出“规范企事业单位和城镇居民租赁农户承包地”“外商在我国租赁农户承包地,必须是农业生产、加工企业或农业科研推广单位”“土地流转的转包费、转让费和租金等,应由农户与受让方或承租方协商确定”,直到此时,“流转”才成为涵盖“转包”“转让”“租赁”等具体形式的综合性概念。2003年施行的《农村土地承包法》规定,“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转” “受让方须有农业经营能力”“在同等条件下,本集体经济组织成员享有优先权”。至此,“流转”成为法定的、具有明确含义的概念:一是“流转”的客体是土地承包经营权,而不再局限于“土地使用权”“承包地使用权”;二是“流转”的形式包括转包、出租、互换、转让和其他方式,其中,转包、互换、转让的受让方为本集体经济组织成员3,出租的承租方为非本集体经济组织成员、甚至可以是外商。

  

   第三步:扩大“流转”的形式。2008年十七届三中全会《决定》提出,“建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权”,“股份合作”成为新的流转形式。2013年十八届三中全会《决定》提出,“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”,“抵押”“担保”“入股”成为新的流转形式。新增“股份合作”和“抵押”“担保”“入股”流转形式,扩大了非本集体经济组织成员获得已承包到户土地经营权的途径。

  

   2.1.2.其他方式承包农用地产权结构开放性的一步到位

  

   根据农村土地承包法,不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地,一般通过招标、拍卖、公开协商等方式承包给经营者。这类土地的产权结构开放性体现在两个方面:一是在承包资格方面,可以向非本集体经济组织成员开放。农村“四荒地”甚至集体林地,早期主要由大户以较低的价格承包,而所谓大户主要来自本集体经济组织以外的单位或个人。随着经营收益的增加,集体经济组织成员开始觉醒过来,一些地方因此发生纠纷。针对这个情况,农村土地承包法规定,“在同等条件下,本集体经济组织成员享有优先承包权”“发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包,应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准”。二是在流转的受让方方面,没有任何限制。农村土地承包法规定,这类土地的承包方,“可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流转土地经营权”4。这意味着流转的受让方可以来自全社会。

  

   2.2以促进流转集中、扩大经营规模为目标,进一步扩大农用地产权结构的开放性

  

   总体而言农用地产权结构的开放度已经较高,下一步应按“‘三权分置’、差别赋权,先内后外、宜长则长,促进利用、防止撂荒”的思路继续推进。“‘三权分置’、差别赋权”,就是对农用地集体所有权、承包经营权、经营权在向非本集体经济组织成员流转方面,赋予其不同的权能。“先内后外、宜长则长”,就是农用地流转时优先由本集体经济组织成员受让,以利于留在农业的集体经济组织成员能够扩大经营规模;流转的期限应尽可能长期化,以利于受让人能够对农业进行长期投资。“促进利用、防止撂荒”,就是对各项权能的赋权,要有利于稀缺的农地资源得到有效利用、增强农业竞争力,不能拘泥于狭隘的“产权保护”。

  

集体所有权的层级应保持稳定。目前农村集体土地的所有权主体包括3个层级:一是乡镇(大致相当于原公社)范围内农民集体所有,二是行政村(大致相当于原生产大队)范围内农民集体所有,三是村民小组(大致相当于原生产队)范围内农民集体所有。现行宪法和相关法律均规定土地所有权不能买卖,除国家征地外,(点击此处阅读下一页)

本文责编:limei
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文章来源:中国农业资源与区划2019-04-12
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