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翟语嘉:“21世纪海上丝绸之路”框架下能源通道安全保障法律机制探究

更新时间:2019-04-16 23:57:12
作者: 翟语嘉  
囊括国际能源管道过境运输、能源效率和争端解决等方面内容,还设立了政府间国际组织-能源宪章会议,中国虽不是成员国,但已成为观察国。ECT制定了过境运输基本原则:过境自由原则、非歧视原则和不妨碍原则,为能源原材料安全无阻碍运输建立法律框架,在ECT中第7条尤为体现。[15]第7条规定了各缔约国有义务采取非歧视措施,鼓励能源运输设施现代化,对过境能源原料和产品享受国民待遇。同年,能源宪章秘书长在八国集团能源部长会议上提出制定《能源宪章过境运输议定书》(the Energy Charter Protocol on Transit),在ECT基础上做出了补充,为保障宪章实施作出细节化规定。除确定前述普遍原则外,还要求运输政策公开透明,履行意外发生尽快通知的责任,同时确保各国同等待遇获取能源通道,使得过境运输调控不仅应用于管线和能源运输网,也包括海运站等固定设施。[16]

   h.另外,1969年《国际油污损害民事责任公约》、1969年《国际干预公海油污事故公约》、1971年《设立国际油污损害赔偿基金公约》、2001年《国际燃油污染损害民事责任公约》约定了缔约国领土或领海、公海的油污损害责任,采取必要措施防止、减轻海洋环境污染,设立了国际油污赔偿基金,减轻赔偿责任和所受损失。

   i.1979年12月通过的《反对劫持人质国际公约》、1997年联合国大会通过的《制止恐怖主义爆炸的国际公约》、1999年通过的《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》、2005年4月通过的《制止核恐怖主义行为国际公约》,都是我国已加入且已正式生效的打击恐怖主义的法律措施,可以归入到21世纪海上能源运输通道法律保障体系当中。

   (2)国际组织制定的国际条约

   世界贸易组织(“WTO”)是当代最重要的国际经济组织,WTO负责世界经济和贸易秩序,制定、管理和执行着WTO多边及多边贸易条约,包括1947年《关税及贸易总协定》(“GATT1949”)、1994年《关税及贸易总协定》(“GATT1994”)、《服务贸易总协定》(“GATS”)和《知识产权协定》(“TRIPs”)和关于争端解决的谅解协定(USD)等,主要调整国际贸易关系,能源贸易作为其中的分类之一,可以适用相关协定规则。

   GATT1949的设立意图促进国际贸易自由化,扩大商品的生产与流通。规定了适用于货物过境自由原则,收取合理费用实施合理政策,不受到不必要的耽延或限制。GATT1994延续并承继了这一规则。GATS中的包括最惠国待遇的一般义务、安全例外、磋商条款,以及USD项下设立的固定争端解决机构,均是解决能源安全问题上的有益途径。

   另一个与能源安全体系息息相关的国际组织为国际能源机构(International Energy Agency,“IEA”),目前已有共30个成员国。学界一直有我国是否应当加入IEA的探讨。IEA基本文件《国际能源纲领协议》(Agreement on an International Energy Program)旨在确保石油供应、紧急状态下能源自给自足、建立综合国际信息系统、保障能源运输,减少对进口石油的依赖等。[17]虽然没有其他直接适用于能源通道的条款,但是对于能源通道制度建立非常具有借鉴意义。

   1996年国际能源机构还与中国政府签署了《关于在能源领域里进行合作的政策性谅解备忘录》,涉及能源运输、能源安全、能源数据、能源市场、IEA科技合作、清洁能源等。更有助于理解中国的能源体系,与中国一道推动可持续发展的能源经济,加强能源安全、科技发展、能源供应以及环境保护等方面的持续合作。[18]

   在维护海上通道安全领域,一些专门性的全球国际组织如国际海事局(IMB)、国际海事组织(IMO)、国际劳工组织等为应对海上通道所面临的安全挑战制定了一系列的国际条约。其中由国际海上组织相继制定的条约包括:1988年《制止危及海上安全非法行为公约》、1988年《制止危及大陆架固定平台安全非法行为议定书》、2005年《制止危及海上航行安全非法行为公约议定书》、2005年《制止危及大陆架固定平台安全非法行为议定书的议定书》、1974年《国际海上人命安全公约》、2002年《<1974年国际海上人命公约>海上保安修正案》、2002年《国际船舶和港口设施保安规则》等;2003年由国际劳工组织(ILO)制定的《海员身份证公约》也可归入能源运输通道中预防和打击海上恐怖主义的公约。这些全球性国际组织还积极构建有关海上通道安全的专门机构和信息分享协作机制。例如,1992年国际海事局成立了海盗事件报告中心,对世界主要航道的海盗频繁区进行24小时监测。

   (3)区域法律合作机制

   “一带一路”能源区域合作的法律机制,在应对前文所述的能源通道安全威胁方面发挥了显著作用。在海上丝绸之路途经的亚太地区,由于区域内政治经济互动紧密,经过多年实践发展,已逐步形成了较为完善层次多样的区域安全合作机制。

   上海合作组织由中国与哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、俄罗斯、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦设立,力图建立稳定能源供求关系,确保能源安全。于2003年签订的《上海合作组织成员国多边经贸合作纲要》中指明,各国就利用和进一步发展交通运输和通讯领域现有基础设施进行合作。合作的优先方向是能源及交通运输,提高现有能源生产能力和能源网络的效益;在使用现有运输基础设施领域开展合作,并对成员国境内运输和分拨服务市场所必需的运输体系进行现代化改造;共同利用上海合作组织成员国的过境运输潜力。[19]

   上海合作组织中还签订了针对友好合作、推动能源安全高效发展的条约,包括《上海合作组织成员国长期睦邻友好合作条约》、《上海合作组织成员国政府海关合作与互助协定》、《上海合作组织成员国海关对能源监管信息交换协定书》、《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》、《上海合作组织保障国际信息安全行动计划》等,均为巩固能源领域和平安全,反对恐怖主义极端主义,贸易投资便利化,提升过境运输潜力方面提供法律基础。

   东盟地方论坛(“ARF”)是亚太地区规模最大、影响最广的官方多边政治和安全对话与合作渠道。ARF常年在地区安全问题上发挥着重要的作用,其作为联系东南亚各成员国共同打击威胁海上安全的各种不安全因素的重要论坛,为各成员国进行安全保障交流提供了强有力的对话平台,增加维护海上安全的各国力量。ARF通过的《加强犯罪分子跨境流动管理合作声明》、《加强海上执法机构合作声明》、《关于近期恐怖袭击的声明》等文件,通过对各成员国认定威胁海上安全的犯罪分子,打击惩治威胁海上安全的犯罪行为。

   亚洲基础设施投资银行(“亚投行”)是支持基础设施发展的亚洲多边金融机构,有助于为“一带一路”倡议下基础设施建设提供资金支持。其宗旨在于:(一)通过在基础设施及其他领域的投资,创造财富、促进亚洲经济发展并改善基础设施互联互通;(二)推进区域合作和伙伴关系,应对发展挑战。[20]截至2017年底,已有84个成员。其设立对于深化“一带一路”区域金融合作,提高投资能力,分散风险,平衡多国利益意义重大。在《亚投行协定》提供发展框架的基础上,为“一带一路”能源通道建设提供资金支持也是保障能源运输安全稳定的重要一环。

   (4)双边法律合作机制

   双边能源合作协议同样为丝绸之路能源通道提供重要法律依据。中国一直以来与“一带一路”沿线国家展开能源合作,政府间以及企业间均签订了长期能源合作协议。政府间典型的有1997年中国与哈萨克斯坦政府之间签订的《关于在石油天然气领域合作的协议》;2007年与乌兹别克斯坦政府签订《关于建设和运营中乌天然气管道的原则协议》;2014年与俄罗斯政府签订《中俄关于全面战略协作伙伴关系新阶段的联合声明》等合作协议,开启了能源合作法制化进程,在能源通道建设和维护等方面彼此协助并相互制约。企业间签订的能源合作协议也是“一带一路”能源合作的重要组成部分,例如2013年与俄罗斯天然气工业股份公司签订的《俄罗斯通过东线管道向中国供应天然气的框架协议》等。企业间的协议加强了双方在油气等产品勘探、开发、运输、贸易等领域合作,约定了油气管道的建设、畅通、管理等多种事项。

   在海上丝绸之路战略推进过程中,中国与海上丝绸之路沿线国家在援助海上设施建设、海上突发灾害救助、联合巡逻等非敏感领域的海上安全事务方面进行了一系列的双边合作,如2009年6月3日,在北京中国与马来西亚正式签署了《中国与马来西亚海上合作谅解备忘录》,其内容主要涉及马六甲海峡海运海事、隧道航运、安全救援、行业协会等方面。同时,中国与越南于2009年成立了北部湾联合巡逻办公室,迄今已在北部湾进行多次联合巡逻,亚太地区正在形成多层次、复合型的地区安全合作架构,多种安全合作机制进一步发展。

   2.能源运输通道法律机制检讨

   能源产业的迅速发展,世界格局的不断变化,使得现有的政策和法律难以满足快速增长的能源需求和持续变化的国内外能源形势变化。能源通道安全方面的现有法律制度体系存在固有缺陷。

   (1)国际公约效力与功能的局限

   联合国主导的国际公约中缺乏针对能源通道运输的国际法律制度,不论对海上亦或陆地能源通道,均未形成专门的国际公约。尽管一些制止恐怖主义、打击海盗、应对非传统安全问题的法律可以间接实现保障能源运输通道安全的法律效果,但条约效力具有相对性,约束范围限于成员国,不利于能源通道安全保障。另外,类似于能源运输过境自由、非歧视、不妨碍等原则和规则适用于一切自由通行,能源资源兼具特殊的经济属性和政治属性,上述国际公约缺乏能源针对性,无法全面反应能源运输的法律政策需要,难以为跨国运输提供全面保护。

   国际公约中多为任意法规则,国际法中大部分规范都不具有强制法特性,相关国家可以通过默式行为或缔结条约等明式行为限制国际法规则的行使或者设置干预程序。[21]虽然可以确保国家具有选择性和灵活性,但另一层面,将有碍于各国对跨国能源运输公约的签订和实施。并且,如果一国未能有效履行条约,国际公约普遍缺少相应违约责任。中国一贯坚持条约优先原则,但“一带一路”沿线国家对于国际公约的认可与实施程度仍有待商榷。一旦违反国际公约,很难适用强制性措施保障执行,不能充分发挥国际法律制度的作用。

   (2)能源运输通道合作缺乏较好的协调机制

   全球层面上,当今国际社会还没有普遍性国际能源组织,就“21世纪海上丝绸之路”而言,也尚无统一的能源合作机构。现有可适用于“一带一路”能源通道安全的法律体制散布于国际公约、普遍原则、国际条约以及合作协议中,能源合作的顶层制度设计尚不到位,制度呈零散碎片化状态。如果没有战略规划或协调手段,各部门信息不能互联互通,难以应对“21世纪海上丝绸之路”沿线国家之间经济发展水平差距较大、宗教信仰各不相同、人文风俗习惯迥异带来的沟通、协调等诸多难题。更不利于发生危及海上航行安全行为时的刑事管辖权及强制性措施冲突。

   同时,缺乏统一的安全制度容易导致切实有效的争议解决机制的缺失。不同于其他类型的争端解决,通道运输项目因过境国多易发战略形势变化,而“一带一路”能源合作的安全畅通,依赖于各国实现能源互利互补的客观需求,除仲裁、诉讼等传统手段外,需要有效的沟通和协调的机制,避免因能源争端影响沿线国家间的合作关系,平衡各方利益,化解争议矛盾、推进多方合作,实现互利共赢。建立行之有效的协调机制,应当是“一带一路”能源合作机制构建的目标。

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本文责编:陈冬冬
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