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王建学:论政协作为政治软实力对国家治理体系的作用

更新时间:2019-04-16 23:36:39
作者: 王建学  
由此,通过章程实现自我建构与规范成为人民政协制度的传统。现行《中国人民政治协商会议章程》1982年12月11日由中国人民政治协商会议第五届全国委员会第五次会议通过,是对政协章程的第三次修正,此后虽然又经过1994年、2000年、2004年和2018年四次修正但总体框架和基本内容没有大的改动。从总体上看,政协章程的修改时频几乎与宪法修改相仿,这说明作为国家治理系统而言,政协与国家制度本身是高度关联的。

   (二)国家总任务的需要与人民政协的作用

   在过去70年中,人民政协根据其章程的规定在实现国家总任务的过程中发挥了重要作用。具体而言,人民政协的作用主要体现为革命、建设和改革三个相互联系的阶段。首先,自1954年政协章程通过直至整个社会主义过渡时期和社会主义现代化建设初期,人民政协按照章程的规定通过政治协商和民主监督对国家的社会主义建设发挥了积极促进作用。其次,从1957年反右运动开始直到“文革”结束,政协工作受到严重冲击,因为反右运动将人民内部矛盾错误地视为敌我矛盾,伤害了很多善意批评和监督的民主党派和无党派人士,使许多政协委员不敢讲真话、不敢反映真实情况,人民政协的政治协商和民主监督功能也基本上无法发挥。甚至基本的会议制度也受到冲击,第四届全国政协只开了一次大会,就陷入长期的停顿,其常委会议连续停顿了十一年,直到1977年底才在中共中央的建议下决定召开会议。再次,自改革开放以来,随着国家政治生活的正常化以及新宪法的颁布,人民政协在完成章程修订的基础上通过政治协商、参政议政和民主监督三大职能参与国家任务的实现,不仅实现了自身组织的不断完善,也对国家的社会主义现代化建设发挥了不可替代的功能。最后但并未最不重要的,时值改革开放40周年之际,在未来全面深化改革的过程中,人民政协还将继续对国家治理发挥重要作用,并且应当着重于对国家改革中的体制机制完善发挥促进作用。

   从总体上讲,人民政协的作用始终与国家任务相关联。在国家任务的重心发生转换的过程中,人民政协的作用甚至性质本身也会发生相应的转变。比如在1982年修改政协章程的过程中,对于1978年政协章程中将政协定性为“革命统一战线的组织”,邓小平主张突破“革命”的范围,突出“爱国”的性质。“根据我国阶级状况的变化,邓小平指出,统一战线性质,叫革命的爱国的统一战线,就是社会主义劳动者和爱国者的联盟,这样范围就宽了,具有广泛的性质。1982年新《政协章程》采纳了邓小平的意见,明确规定‘中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织’,是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,从而把人民政协统一战线的定性由1978年政协章程的‘革命统一战线’发展为‘爱国统一战线’。”[7]从治理作用的实际发挥来讲,人民政协应当顺应时势,始终围绕国家建设与改革的中心任务发挥治理作用。

   (三)人民政协的具体治理作用

   《政协章程》在工作总则部分列举了人民政协发挥作用的主要领域,内容涉及政治、经济、法律、教育、科学技术、文化艺术、新闻出版、医药卫生、体育、环境保护等国家生活的各个方面。从本质上讲,宪法所规定的传统国家治理基本上是以国家机关为中心的一元结构,其实现方式主要是命令性和强制性的,其权力运用向度主要是垂直式的自上而下结构。而由于人民政协作为柔性治理机制发挥作用,在很大程度上使得传统的国家管理呈现出真正治理的特征,即其主体结构更加多元,其方式更侧重于协商,其运用向度也更加扁平化。从历史角度来讲,人民政协在国家治理中的具体作用得到了不断强化。特别是1978年12月党的十一届三中全会以来,在拨乱反正、巩固和发展安定团结的政治局面,实现国家工作中心向经济建设转移,推进改革开放和社会主义现代化建设,争取实现包括台湾在内的祖国统一,反对霸权主义、维护世界和平的斗争中,中国人民政治协商会议进一步发挥了重要作用。

   从总体上看,在过去70年的国家治理实践中,人民政协主要发挥了政治协商、民主监督和参政议政的职能,对促进国家治理能力和国家治理体系的现代化发挥了重要作用。在政治协商方面,对国家大政方针和地方的重要举措以及经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中的重要问题,在决策之前和决策实施之中进行协商。在民主监督方面,对国家宪法、法律和法规的实施,重大方针政策、重大改革举措、重要决策部署的贯彻执行情况,涉及人民群众切身利益的实际问题解决落实情况,国家机关及其工作人员的工作等,通过提出意见、批评、建议的方式进行的协商式监督。在参政议政方面,对政治、经济、文化、社会生活和生态环境等方面的重要问题以及人民群众普遍关心的问题,开展调查研究,反映社情民意,进行协商讨论。通过调研报告、提案、建议案或其他形式,向中国共产党和国家机关提出意见和建议。

  

   三、人民政协作为我国的政治软实力

  

   (一)软实力的规范阐释

   软实力(Soft Power)或软权力原本是由美国学者约瑟夫·奈(Joseph Nye)所提出的国际政治学概念,从1990年初步提出到2013年形成基本的理论体系。这一术语主要是指一国文化与意识形态的吸引力,即通过吸引力而非强制的方式达到预期结果的能力,不是通过强制的军事力量、实施经济压力以及提供物资引诱去实现,而是通过在文化、政治或政策等方面树立榜样使别人按照自己意愿办事,软实力就是塑造别人的偏爱。[8]在此意义上,软实力可以展现为国家能力或国家实力的各个方面,比如文化方面的文化软实力,政治方面的政治软实力,经济方面的经济软实力,以及军事方面的军事软实力。从宪法和国内政治的角度来讲,Soft Power的概念也存在特定的实践价值与学理意义,并且主要是从政治与比较政治的角度而言的。因为虽然从立宪主义的基本理论上讲,权力必须来源于宪法的明文规定和赋予,但这种理想状态在政制实践中几乎是不可能完全实现的。宪法的赋权规范往往留下了太多的空白需要在政治实践中予以解释和得到填补,而且权力的运用与运作展现为过于丰富的实践形态,宪法本身的静态规定也必然与之存在一定疏离关系。由此就出现了软权力存在的可能性。

   比如在法国学术界,人们一直热衷于探讨具有政治性质的软权力,以及权力与软权力的作用机制与作用领域,诸如作为行政机关的国家与地方行政、公务法人的独立行政活动、议会游说、新闻媒体等。传统的宪法释义学只关注传统国家权力所作出的公权力决定,这种观察是法律的(juridique)和正式的(officiel)。然而,这些权力决定的作出可能受到很多社会学因素的影响,包括动机、动力与反制等等,因此还需要在宪法社会学的意义上去观察软权力的运行机制,从而通过事实(factuel)和真实(réelle)的研究来揭示软权力运行的宪法的社会学(La sociologie du droit constitutionnel)。[9]从根本上讲,软权力的存在表明了宪法与政治系统本身的复杂性,意味着国家治理的实现是规范与实践之间的复杂互动过程。不过值得警惕的是,软权力的存在并不意味着违背立宪主义通过宪法控制权力的要求,而且也不应当违背这一立宪主义的基本要求。既然以“软”作为定语,所谓的权力并不是真正的具有强制性、压迫性甚至暴力性的正式权力,而是更多通过柔性方式予以运作从而达到治理效果的过程。

   (二)人民政协的制度性功能

   人民政协所发挥的国家治理作用既取决于我国宪法制度的整体性优势,也证明了我国宪法制度的总体性成功。从宪法制度设计的角度来看,当今民主实践已经普遍由传统的“少数服从多数”的票决民主走向协商民主,从而提高民主的质量。人民政协是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式,是国家治理体系的重要组成部分,是具有中国特色的制度安排。通过协商实现团结和民主是人民政协的两大主题。协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。中国人民政治协商会议是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构,要聚焦国家中心任务,把协商民主贯穿履行职能全过程,完善协商议政内容和形式,着力增进共识、促进团结,在推动协商民主广泛多层制度化发展、推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥不可替代的作用。

   在我国现行宪法的民主制度设计中,民主的制度形式主要有人大和政协两端。一方面,人大以及以人大为中心的国家机构是民主体制的核心部分,它们作为正式的国家制度发挥着以民主为价值基础的治理功能。另一方面,以政协的政治协商为主要载体的柔性协商制度,对正式的民主制度具有“重要的引导、补充、支持功能”。[10]从宪法制度设计的角度来讲,任何单一的制度都不可避免地存在设计盲点,人大制度本身的民主性也不例外。尽管与其他国家的议会相比,人大在代表规模、职业背景等方面具有无可比拟的多元性和代表性,但它仍然存在代表性的盲点。而人民政协目前“已经成为具有最广泛的代表性和最大政治包容性的组织”,[11]如果从代议式民主的完善这一角度来看,它“弥补了人民代表大会对全体人民覆盖的不足,……与人民代表大会互为补充,相辅相成,以确保国家政权宽广的民意基础,充分保障人民民主的实现。”[12]可以说,宪法这一制度设计的预设目标在70年的政协实践中基本上得到了较为充分的实现,同时也反过来证明了我国现行宪法的民主制度设计本身的可行性与科学性。

   (三)人民政协制度的比较优势

   人民政协作为制度设计的特有形式以及人民政协作为组织所发挥的治理作用同时也突显出我国宪法相关制度设计的比较优势。从世界各国宪法总体演变的实践出发,可以发现自二战以来多数发展中国家的政治建构和转型并不顺利,尤其是非洲新独立的民主国家,纷纷从传统和惯性出发,作为前殖民地国家仿照和移植原宗主国宪法,建立与之类似的政治制度,但这些政治制度和宪法遭遇了各种挫折和困难,直到今天仍然无法摆脱动乱、内战、政变等的困扰。相比之下,我国自1949年以来的政治制度发展尤其是自改革开放以来实现了高度稳定和高速发展。对于这种现象,学术界存在各种解释,但无论如何,以人民政协为中心的政治协商制度在国家治理过程中发挥了重要作用,成为我国政治软实力的集中表现之一。

   当然,从制度竞争的角度来讲,人民政协制度的比较优势是相对的,因为它需要经受住时间意义上的长期检验,也需要时刻调整和完善,从而适应国家治理实践发展的需要。对于人民政协制度的功能设计,学术界基于政协制度的成功实践和特有功能进行过富有想象力的规划,比如有学者提出,“从我国的国情来看,作为中国特色社会主义民主重要形式的政治协商制度中的协商路径,可以成为我国中央地方争议解决机制的制度化方案。”[13]从总体上讲,对于人民政协作为政治软实力的深入研究不仅可以在学理上有助于讲好“中国故事”,对于世界范围内的宪法制度和国家治理模式而言也提供了一种非常值得研究和借鉴的方案。

  

   四、结语

  

周恩来同志曾说,“新民主主义的议事精神不在于最后的表决,主要是在于事前的协商和反复的讨论。”[14]这种基本精神在人民政协制度中得到集中的展现。经过70年的历史演变,中国社会已经走到全面深化改革和全面推进法治的背景下,对当前政协实践中的基本问题进行理论诠释,把经验研究和规范研究有机结合,将价值立场、内涵与外延、所涉及的宪法主体和内容进行类型化、概念化和体系化,将人民政协对中国国家治理体系和治理能力现代化的经验进行理论总结和提升,有助于提出具有中国特色的法治理论,“讲好中国故事”,参与构建人类政治命运共同体。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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