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魏建国:新时代东北资源型城市转型发展的民生法治向度

更新时间:2019-04-12 00:35:50
作者: 魏建国  

   【摘要】 目前在东北地区36个地级城市中资源型城市超过三分之一。而如何促进资源型城市转型发展,也是新时代东北全面振兴和全方位振兴的难点与重点之一。东北资源型城市要实现成功转型发展,不仅需要经济结构转型保障,更需要民生法治向度的支持与引领。民生法治向度下的东北资源型城市转型发展是全面依法治国在东北发展中的具体体现,内含着东北民生保障和东北市场文化、权利文化、法治文化、互联网经济形态的重构,可以从法学层面加深和丰富学术界对于资源型城市转型路径的认识。将东北资源型转型发展纳入民生法治向度和视野,意味着新时代东北资源型城市转型发展进入了一个新的历史阶段。

   【中文关键词】 新时代;中国东北;资源型城市转型发展;民生法治

  

   深化改革加快东北老工业基地全面振兴和全方位振兴是新时代国家一项重大战略,而新一轮振兴发展应把东北资源型城市转型发展放在首要位置。目前在东北地区36个地级城市中资源型城市超过三分之一。如何促进资源型城市转型发展,为社会各界所高度关注。本文认为东北资源型城市目前所遇到的问题是在中国重工业优先发展战略和计划经济体制下长期沉积的结果,是一个复合型问题,其解决不但需要经济结构转型保障,更需要民生保障支持,尤其离不开民生法治向度的支持与引领。

  

   一、东北资源型城市转型发展离不开民生政策支持

  

   东北资源型城市是比较特殊的一种城市类型,由于历史原因,东北地区的工业化过程走的是一条以矿产资源开发为主的重化工业之路,很多城市的工业布局以资源产业为依托形成了诸多以自然资源采掘和开发为主要产业的工业基地。东北资源型城市当下遭遇的民生问题困境,就与它们的历史特点相关。其一,东北大多数的资源型城市所赖以立足的主导资源已经接近枯竭期,接续产业发展还有待时日。资源型城市的兴衰与资源型产业的发展态势息息相关,资源的枯竭必然影响城市的发展,并使民生问题凸显。其二,东北资源型城市产业结构单一也制约了再就业问题。资源型城市三次产业结构不合理,工业一业独大、在三次产业结构中的比重近70%,资源型原材料型等初级加工产业又占到工业的70%,多处于产业链前端和价值链低端。其三,东北资源型城市民生保障具有先天社会化不足的劣势,即计划经济体制下形成的资源型城市以国有企业为主,并且呈现出企业办社会的普遍现象。这些城市有着一些共同的特点:大企业、小市政,大重工、小轻工,大国有、小民营。当资源枯竭危机和企业经营困境来临时,民生问题会更加显性化和脆弱。因此,建立完善的民生保障体系是减轻东北地区资源型城市历史包袱、保障社会和谐稳定的重要途径。

   东北资源型城市的民生保障不只是出于历史问题的维稳,还出于现实发展的引领。其中,通过民生引领发展接续产业是促进东北资源型城市转型发展的关键。换言之,若要实现东北资源型城市产业结构升级调整,促进经济社会的有效转型,不但需要处理好早期粗放式发展模式下的历史问题,更要制定现实的民生引导机制,协调解决好产业发展与转型的民生引领。资源型城市要实现转型发展离不开以民生为主导的国家财税政策的支持与引领。这是因为,其一,东北资源型城市和企业往往是在经济困窘下被迫进行转型,当资源枯竭危机已经来临时,才迫切地采取行动来转型。此时,地方政府和企业自身的财力已经因资源枯竭而出现危机,自身已难以完成转型的任务。其二,东北资源型城市无法胜任东北老工业基地这种跨周期、人口过亿、经济形态复杂和历史地位重要的区域经济形态转型。

  

   二、东北资源型城市的民生政策需迈向民生法治

  

   由上文论述可知,东北资源型城市转型需要民生政策扮演积极角色。或言之,推进东北资源型城市转型,民生政策的作用很重要。不过,民生政策引领的效果将受制于是否以法治的方式进行。法治如果不能同步跟上东北民生建设的步伐,则势必要阻碍、制约民生的转型引领作用。首先,法治不完善的民生,不利于规范公权力。改善民生,政府的作用很重要,但是如果政府不尊重人权和法治方式,政府行政权力就会过于扩张。经验证明,无论是权利救济还是经济刺激,如果缺乏法治的监督与制约,则很难实现解决民生问题的初衷,甚至有可能成为腐败的温床。东北的资源型城市本来就官本位强,即作为兴起于计划经济时代的资源型城市,计划色彩和政府烙印浓重,这就更需要加强法治建设和法治规范,让公权力和民生遵循法治内涵,以区别于人治下的民生。其次,法治不完善的民生,不利于培育资源型城市市民的市场意识和法治意识。资源型城市计划色彩和政府烙印浓重,使其企业和市民往往缺乏市场意识、权利意识、法治意识和竞争意识。诸多事实表明,权利观和法治意识不足是不利于培育市场精神和法治意识的。东北资源型城市先前的转型不顺,就与民生的法治规范不足相关,即国家和地方政府为振兴东北老工业基地出台了相关的民生政策,但由于其法治不足,使其并没有触及和解决体制机制中的深层次性矛盾。表现为这一时期东北资源型城市中的官本位问题、市场意识不足问题和法治意识缺失问题并未根本改善,或有所触及但也并不彻底。

   对此,东北资源型城市的民生问题也是一个法治层面的问题,法治应成为民生政策和民生发展的制度与价值基础,或言之,东北资源型城市的民生政策需迈向民生法治。民生法治向度,在东北资源型城市转型发展中具有重要意义。

   其一,以民生法治向度引领和推动东北资源型城市转型发展是法治中国和法治东北建设的必然要求。一方面以法治的形式促进民生,有利于扩大民生权保障的覆盖面与稳定性;另一方面在全面推进依法治国背景下资源型城市的民生权保障必须要走法治化道路。当下东北资源型城市的民生问题应当在民主法治的大背景下进行讨论和解决。法治是治国理政的基本方式,民生问题也应该迈向法治化,“作为一种特定社会历史实践的当代中国法治建设,必须对当代中国要求破解的民生难题这一特定社会、政治诉求予以回应”{1}32。与此同时,民生问题法治化也会进一步完善和丰富依法治国的内涵。进入新时代,中国法治发展已经站到了新的起点上,依法治国要更多地体现在尊重和保障人权、改善民生上面。诸多迹象表明,中国的法治正在走向拐点,而“构建民生法治,乃是解决民生问题与建设现代法治的绝佳交汇点;建设民生法治,是21世纪,中国法治的必由之路”{1}26。

   其二,民生法治向度,有利于促进东北资源型城市的政府职能转型和行为规范化。在东北资源型城市的市场经济体制改革后,政府在资源型城市发展中的作用将发生两大变化:一是从原计划经济体制和传统发展模式中退出,二是在市场经济体制下重新界定政府职能和新的发展路径。在此,可以将民生法治作为推动东北资源型城市政府职能转型的重要途径。首先,通过建立健全科学合理、保障严密的民生权法律保障体系,明确政府和社会的保障责任。其次,在民生保障项目的开发建设中,积极加强法治化的规划、引导和运行监督。再次,通过对东北资源型城市的产业转型进行统筹安排,明确国家对不同类型城市的支持政策,使之公开化、规范化和制度化,以确保资源型城市转型所需要的产权明晰、管理有效、监督有力。最后,通过建立稳定、透明和可监督的财政转移机制,以实现在财政资金的投向上最大限度地体现客观性、公正性和民生性。

   其三,民生法治向度,有利于培育和启蒙东北资源型城市市民的权利意识、市场意识和法治意识。当下东北资源型城市的民生话语与计划经济时期的民生话语有着本质的不同,而通过民生法治可以营造一个良好的权利观和权利文化,有利于扭转东北资源型城市下岗失业人员的等、靠、要的依赖思想,促进市场公平意识和法治观念形成与普及。在此过程中,我们要基于法治和公民权利原理,重建东北的民生法治。对此,民生不能脱离权利准绳,因为没有正确的权利观,也就没有健康的市场意识与法治意识。尤其需要我们认识到,如果一个人拥有的权利必定会侵犯了其他人的权利的话,就不是也不能成为一种权利。换言之,那些“试图人为地向他们提供“‘舒服的生活’,不但会伤害作为自由难以分离的附属物的财产原则,而且必然弄巧成拙”{2}331,并且,“至于获得平等报酬的‘权利’,是无法实现的,而且在任何情况下,都会破坏真正的私人权利”{2}336。事实证明,要解决东北资源型城市的民生问题,特别需要人权和法治智慧。其中关键的是,民生不应只盯着社会收入的再分配,还应从其他多方面多领域促进机会平等。民生法治也赞同平等,但更赞同的是“机会平等”,每个人都应有平等的机会和平等的能力,而结果取决于自己,这是一种在法治原则下推进和保障的机会平等,这一点类似哈耶克的主张,“一个自由的社会所能提供的两种允诺,对于特定的个人而言,始终只能是机遇而非种种确定性,只能是种种机会而非种种明确的赐物”{3}。也正如阿部照哉等人所强调的,“为保护社会经济的弱者,国家被要求必须采取积极的措施。劳动基本权与生存权的保障,从他方面而言,乃是对抽象、形式平等原则的打破与修正。累进税及土地、房屋出租人的保护等,在今日社会各领域为保护弱者所采的各种制度,皆从条件的平等=实质的平等观,而被正当化。但此并非全面否定‘依能力’的机会平等观,而是浓厚具有在于形成使机会平等得以实际确保的实质基础之旨趣”{4}。

   在此,需要国家在法治框架下,在机会领域中推动针对弱势群体的平权,以矫正和改善资源型城市民众由于转型起点差异而在竞争中所处的不利条件。这里,重点要依据公民权利原理,即,“宪法应该保护社会和经济权利吗?当然应该,因为如果连基本的需求都满足不了,人们就不能真正地享有公民地位”{5}272。“生活在绝望中的人——例如缺少财产权的人——不能享有作为公民地位前提的安全感和独立性。这样,对食物和住房权利的保护就类似于对个人财产权利的保护。”{5}278显见,向弱者适度倾斜的原则不仅不违反公民权利原理,恰恰是坚持、捍卫和发展了公民权利原理,并最终贯彻了公民权利原理。正像没有人反对为老年人、残疾人、孕妇、儿童提供优先服务会违背公民权利原理一样,因为他们没有与正常人相竞争的能力。在此,法治对政府施加了一种积极作为的义务,就是要帮助人民改善他们的公民权利条件。要清楚,公民权利条件不足时需要民生保障进行补充性干预,但它不是否定公民权利。换言之,要把民生问题真正作为公民权利问题来对待,其目的并不是意图割裂民生与公民权利、法治的关系,而是试图把民生融入公民权利和法治之中。这也就意味着新时代东北资源型转型中的民生保障,绝不仅仅局限于物质文化需求,还包含一种对权利平等及人的自由平等全面发展的追求。换言之,东北的民生法治应蕴含着更丰富和深刻的权利与法治内涵,它不再局限于物质意义上的衣食住行的基本面向,还糅合了权利平等、社会公平正义、民主法治等价值观念。因为新时代语境下的民生话语“已不仅仅是一种满足于温饱水平的物质需求,而是公民政治、经济、文化权利的全面实现,是人民政治主体性地位得以充分彰显的崭新时代”{1}32。

其四,民生法治向度,有利于推动东北资源型城市的市场经济转型与完善。历史事实和现实经验都一再表明,民生法治绝不是市场经济的掣肘,反而是市场经济的一项重要构成部分{6}。首先,民生法治有利于改善经济结构,促进第三产业发展,如养老、护理、教育、心理咨询、群众文化、全民健身方面,都能够容纳大量就业。民生法治也有利于促进人力资本投资,促进教育、医疗卫生等社会事业的发展,进而提高人力资本水平。其次,民生法治有利于建立更好的生活预期,进而推动消费社会的形成。因为只有通过民生保障使人们建立起对未来的稳定预期,才能建立起消费型社会,进而通过消费拉动经济发展。再次,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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