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黄宗智:国家与村社的二元合一治理:华北与江南地区的百年回顾与展望*

更新时间:2019-04-09 23:57:56
作者: 黄宗智 (进入专栏)  
都有详细的资料为凭据。(黄宗智,2014b,第1卷:203-209;调解见黄宗智,2014a,第1卷:49-57;亦见黄宗智,2014a, 第3卷:20-29)它较好地展示了崇高的道德理念和简约的实际运作的二元合一治理系统。

   3. 国家与村庄的二元合一

   与现代西方(特别是英美的)自由民主传统相比,中国的基层治理没有设想国家和村庄(社会/个人)非此即彼的二元对立,一直坚持把国家和人民(村社)视作一个二元合一体。那样的基本观点的优点在于其比较崇高的道德理念,并由此形成了中国比较独特的简约正义体系,借助民间的非正式调解体系来辅助国家的正式法律制度,借此解决了大部分的民间“细事”纠纷,没有形成英美的具有过度对抗性的法律制度。

   伴随“简约治理”实用意识形态而呈现的另一关键性实践方式是国家和社会在互动、互补中形成的“第三领域”中的半正式治理制度。半正式的乡保可以从两个不同视角来理解:一是国家机构的权力凭借不带薪但国家认可的半正式人员来延伸,是县衙权力伸向基层农村社区的具体体现;二是基层民间组织通过国家的认可而半国家化,延伸向国家的正式机构。半正式的乡保代表的是国家和社会的互动、互补的交接点。

   更具体而言,笔者之前详细论证了在诉讼案件进行的过程中,县衙常会榜示其对当事人的告状和之后呈禀的文件的批示,而当事人通过乡保或榜示,或通过衙役传达,获知知县对案件进程中的陆续呈禀的反应,而那样的信息会直接影响社区由于诉讼而引发更为积极的调解或重新调解。社区的非正式调解一旦成功,当事人便可以具呈县衙,要求撤诉。县衙则会在简约治理实用意识形态下(民间细事纠纷应该优先由社区本身来处理),几乎没有例外地批准销案。在这个国家与社区互动的“第三领域”中,乡保处于重要的衔接地位。(详细论证见黄宗智,2014a,第1卷:第5章)

   正是这样的国家和社会/社区的互动、互补,具体展示了国家和社会间的二元合一设想。它是国家以“仁”与“和”为主的道德意识形态,与其“简约治理”实用意识形态的搭配下所产生的非正式和半正式治理现象的具体体现。自由民主传统中的国家与社会二元对立的基本思维则不会产生这样的二元合一治理实践,而是会更多依赖非此即彼的国家与民间、正式与非正式的划分,也会更多依赖必分对错的方式来解决纠纷。这也是西方的中国研究大多忽视国家正式治理体系之外的非正式和半正式治理的根本原因。(黄宗智,2007)它堪称中国治理不同于西方的一个重要“特色”。

   (二)民国时期

   进入民国时期,上述的中国治理系统既有演变,也有延续。首先,“现代”国家更为深入地渗透村庄。这具体体现为在“县”级机构之下,组建了“区”级正式带薪的区长(其下设有武装人员)的正式政府机构(近似当代的“乡镇”行政阶层)。(黄宗智,2014b,第1卷:235-237, 243-245)其次,设置了村长制。之前最底层的半正式治理人员“乡保”是设置在村庄之上的,而村长则是设置在村庄本身的半正式人员。村庄在华北平原一般是自然村,在江南松江地区则是在小型自然村(埭)之上,合并几个“埭”而组成的“行政村”。

   “村长”制仍然是一种半正式的制度,由村社体面人士举荐,县政府批准,但不是一个带薪的正式国家人员。新村长的主要职责(像之前的乡保那样)在于征税和治安,也包括(与村庄自身的其他领导人士一样)协助解决社区内的纠纷。在盗匪众多的淮北地区,不少村长还会领导、组织村庄自卫(如红枪会)(Perry, 1980)。河北、山东的村庄中也有那样的实例。(黄宗智,2014b, 第1卷:206-211, 224-225)

   这样,民国时期的中国在一定程度上也步入了具有较强渗透力的“现代国家政权建设”(modern state-making)的过程。虽然如此,它仍然维持了传统崇高的“和”的道德理念以及仍然是比较简约的基层实用治理,包括依赖非正式和半正式的人员以及民间的调解,与西方的“现代国家”仍然有一定的不同——无论是韦伯(Weber,1978[1968])所论析的现代“科层制”国家,还是迈克尔·曼(Michael Mann)(1986)所论析的“高渗透力”(high infrastructural power)现代国家——它们都是高度正式化的治理体系。(黄宗智,2007)

   在军阀战争频发和盗匪众多的民国时期,有的村庄出现了传统村社秩序的衰败乃至崩溃,从而导致所谓的“土豪劣绅”或“恶霸”势力的兴起,显示了传统实用道德主义治理系统的衰败。在被调查的华北平原村庄中便有如此的实例。他们成为后来土地革命运动中的重要斗争对象之一。(黄宗智,2014b,第1卷:225-230,230-233)

   (三)集体化时期

   在集体化时期,村庄经历了进一步的改组和演变。首先是在村级行政组织之上,添加了渗透社队的党支部,使政党-国家体制权力前所未有地直接介入农村。这个新制度是伴随20世纪50年代中后期的“社会主义建设”运动而设定的。后者全面改变了村庄的一些最基本的制度,包括土地和生产资料的集体化、村庄劳动力的(集体)组织化以及村庄生产的计划化。其次,社区的调解制度被“干部化”,不再主要由村社内受村民尊敬的非正式人士来进行纠纷调解,而主要由新设的村大队党支部书记和大队长来调解村庄内部的纠纷。伴之而来的是国家(政党-国家)权力前所未有地渗透到每个村庄。这一切在笔者于20世纪80年代在江南和华北所做的实地访谈研究和当地县法院诉讼档案的研究,以及其后于20世纪90年代所做的聚焦于纠纷处理的访谈研究中,都有比较翔实的资料为证。(黄宗智,2014b,第1卷:151-164;黄宗智,2014a, 第3卷:30-37)

   在“大跃进”时期,政党-国家体制下的全能统治大趋势达到顶峰。国家试图把农业完全产业化,使用类似工厂乃至军队的组织,认定生产和组织规模越大越好,将村民完全纳入庞大的人民公社,甚至把一般生活组织化,一段时期中还设立了公共食堂来取代一家一户的分爨。同时,把人可胜天的革命意识推到了极端,要求完全克服自然条件的制约,把农业跃进到不可思议的高产水平。在政党-国家高度集权体制中,出现了由上而下的政策实施过程中的强烈极端化和简单化(“一刀切”)。由于政策严重脱离实际,更引发了由下到上的作假现象,导致完全背离实际的浮夸和弄虚作假等至为恶劣的做法。最终是农业生产全面下跌,导致1959年至1961年“三年困难时期”的严重危机,包括相当大规模的非正常死亡(此中当然也有一定的天灾因素,但人祸显然更为重要)。①它是集权体制可能失衡的弱点的重要实例。在思维方式的层面上,“大跃进”更把国家和社会二元合一中的“合一”推到了“统一”的极端,造成国家几乎完全吞食社会的局面,实际上抛弃了二元共存互动、互补的传统。②

   (四)改革时期

   在去集体化的改革时期,先是在一定程度上返回类似于民国时期的状态:国家管制范围收缩到主要限于保安和征税(加上1980年后严格执行的生育控制),但较少管制生产,并把纠纷解决制度重新非正式化(从以村大队党支部书记和大队长为主降到越来越多地依赖村社本身的其他威信高的人士组成的“调解委员会”,乃至于完全非正式的人士来处理纠纷)。同时,借助新型的半正式的国家机构,如乡镇政府下属的法律服务所和警察派出机构来处理村社的(半正式)民间“调解委员会”所不能解决的纠纷和问题。(黄宗智,2014a,第1卷:37-51)在一定程度上,这一切是对过去过分极端的威权化治理的反应,返回比较平衡的二元合一实用道德主义治理传统。

   其后,在2006年正式完全废除农业税费之后,国家与村社间的关系更经历了重要的历史性变化:国家不再从村庄汲取税费,而转入越来越多地凭借“项目”和其他类型的“转移支付”来试图“发展”经济。2016年以后计划生育政策的变化也促使村庄“管制型”治理的收缩。如今的国家和村庄间的关系,已经成为一种“给”多于“取”,“放任”多于“管制”的关系。表面上看来,这是一个国家从汲取到给予,从管制到服务村庄的“现代化”和根本性改变。

  

二、村庄社区的衰落


   最新的状态对村庄来说应该是一件划时代的大好事,国家不再汲取村庄资源;反之,国家将“反哺”农村,“以工补农”,以政府的“转移支付”和“项目”来补农。在实际运作中,却没有那么简单。

   首先,废除税费——特别是农业税和之前的“三提五统”收费——的实际效果并不简单地是减轻了农民的负担,而同时也掏空了最接近村庄的乡镇政府在村社治理和村级公共服务方面的财政收入。周飞舟(2006)将这个过程称作(相对村社治理而言的)乡镇政府财政的“空壳化”以及乡镇政府因之成为“悬浮型政权”。由于村庄不再是他们的重要收入来源,乡镇政府不再十分关心村务,除了直接与项目和上级政策相关的事务外,不再介入村社的治理。其中的一个关键问题是村级的公共服务,包括村级水利维修、村级道路和桥梁的建设和维修、村庄内部的垃圾和污水处理、卫生以及环境保护措施的提供等诸多方面。正因为如此,造成众多村庄出现满地垃圾、到处污水、灌溉不良、桥梁不修、道路破损等恶劣现象。

   在这个层面上,国家的“转移支付”(主要是通过项目制)所起的作用是有限的,因为项目制的运作机制非常容易使政策实施偏离国家的原意。即便是在理念的层面上,它采用的是来自资本主义的“利诱”机制。在实施层面上,关键的问题是,那样的国家资助不会惠及所有或大多数的村庄,而多集中于少数的“示范性”村庄。这是中国治理体系中的官僚主义的一个特征:即在公共政策实施层面上的“形式主义”,为的不是服务民众,而是满足上级的监督。许多官员们真正关心的是自己的政绩。为此,不少乡镇政府倾向把项目经费拨给条件最优越的村庄,甚至把项目经费集中起来,“打包”给几个“典型”和“示范”的村庄,甚至打造“示范区”来应付上面的项目“验收”,“证明”自身施政的成绩,而不是真正服务大多数的村庄和农民。所以,哪怕国家相当大规模地拨款推进“社会主义新农村”建设、“退耕还林”(周雪光,2008)、“资本下乡”和“农民上楼”(焦长权、周飞舟,2016)、推广双季稻(黄宗智、龚为纲、高原,2014)等各种项目,由于行政体制中存在偏重“典型”和“示范”来满足上级的官僚主义习性的现象,这些项目并没有真正惠及大多数的村庄和民众。同时,国家农业政策实施中又特别强调扶持“龙头企业”、大户、大型专业合作社,以及成规模的所谓“家庭农场”,其主导的战略是用“资本”投入来推进“发展”,同样只能惠及少数的富裕大户和示范的村庄。(黄宗智,2014c;亦见黄宗智,2017a)

之所以如此的根本原因在于国家这些年来采用的激励机制:在广泛被使用的“目标责任制”下,凭借各级政府和官员间的(政绩)竞争来推动中国经济的快速发展。在推进国内生产总值(GDP)增长的大目标下,这固然展示了一定的成效,但也导致了官商、权钱的勾结,以及追求私利、无顾公益的道德真空状态。(黄宗智、龚为纲、高原,2014;王汉生、王一鸽,2009)项目制的设想基本源自同一战略:依赖个人逐利机制来推动竞争和发展,以及乡村的现代化。但是,在那样的去道德化的实用意识形态下,村庄公共服务几乎完全陷入真空状态,因为村民个体顾不上,大家都忙着追逐一己私利;乡镇政府也顾不上,因为村庄社区已经不再是其财政收入的重要来源,而村社本身缺乏必需的财源(除非是村领导依赖自身的关系网从企业或大户筹借)。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《开放时代》2019年第2期
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