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闾小波:政治约定的失效与政治秩序的失范

——基于清末民初立国建政时期的考察

更新时间:2019-04-08 07:28:22
作者: 闾小波  
并孙文受任总统之日,宣示驱逐满清政府,是显与前议国会解决问题相背,特诘问贵代表,此次选举总统是何用意?设国会议决为君主立宪,该政府暨总统是否立即取消?”(40)

   次日伍作出辩解:“现在民军光复已十余省,不能无统一之机关,在国民会议未议决以前,民国组织临时政府,选举临时大总统,此是民国内部组织之事,为政治上之通例。若以此相诘,请还问清政府,国民会议未议决以前,何以不即行消灭,何以尚派委大小官?”(41)

   1月5日,袁又致电伍,指责唐-伍第四次议和就召开国民会议达成的四条协议“尚多窒碍”:“应由各府、厅、州、县各选议员一人,方足当‘舆论’二字。若每省只有代表三人,乃蹈少数专制之弊,内不足以服全国之人心,外不足以昭列邦之大信,且各藩属辖境甚广,除内外蒙古十盟外,尚有科多布之杜尔伯特两盟,新土尔扈特一盟,伊黎(犁)之旧土尔扈特等五盟,青海之左右翼两盟。此外察哈尔、乌梁海、哈萨克部落尚多,若有一处不选议员,不列议席,将来议决断难公认。”(42)袁氏增加国民会议代表名额的提议,在法理上不无合理性,但的确是违反约定的节外生枝。次日,伍廷芳回电称:其办法早已签字生效,毋庸再滋异议,他还指责袁氏“无非故意迁延迟滞”(43)。

   关于召开国民会议的地点,袁坚持在北京开会。“一以北京久为国都,而民军统一政府尚未为中外所公认;二以各省各藩属道里计算,北京为最适中;三以各国公使驻在北京,万国具瞻,可昭大信。尊议借上海租界一节,于万国公地议和,则可于非统治权所及之地开国会,则国不成国矣,此政府与国民全体之大辱,岂敢迁就。”(44)

   1月10日,伍再次致电袁,拒绝商讨会议地点。“若以签字定议之条约可任便作为无效,将事同儿戏,代表全权之信用扫地,何以与列国友邦并立于世界?本代表将何以自解于民国?凡唐代表先后所签各款,为阁下计、为民清两方面计,均应认为不可移动之条件。以上海为开会地点,即亦万无可易。目下所宜酌订者,惟在开会之日期耳。”(45)问题是在上海开会并非双方达成的约定。

   综观南方的立场,清帝退位,此为急事;立国建制,此为易事,不过举一总统而已。“临时政府惟一目的在速定共和。”(46)如此,所有的约定或争执,均应聚焦这一主题,何必节外生枝。上海媒体上的言论也反映了南方人士将清亡民兴视为易如反掌之举。“革腥膻之丑虏,纳东亚于平和,一反手间,而共和成立,世界敉平,他年铜像之巍峨,其功绩必不在于华盛顿以下。”(47)“袁世凯自知理屈,憬然反正,使共和政体即能成立,则其余一切均易解决。”(48)

   其实,袁氏的立场也在因时而变。作为“顾命大臣”,做一个帝制终结者并非不能而是不愿意。对他来说,上策是由国民会议来终结帝制,大总统出自民意机关的选举,但这又是一个无法兑现的方案;中策是帝制自我终结,大总统出自末代皇帝的“禅让”;逼宫篡位则是难以接受的下策。如此,围绕国民会议的“地点之争,选举资格之争,和议期限内条约之争,袁内阁与伍代表往复电商,几于舌敝唇焦……均不过虚与委蛇”(49)。

  

   强者施加的压力型约定:退位、让位、定都及《临时约法》

  

   自孙中山就职临时大总统,南方自感“攻守之势异也”,在一系列议题上表现得尤为强势。

   早在南北议和时已达成《关于清皇帝之待遇》(五条)。1912年1月18日,孙中山提出清帝退位的“新五条”:“一、清帝退位,其一切政权同时消灭,不得私授于其臣。二、在北京不得更设临时政府。三、得北京实行退位电,即由民国政府以清帝退位之故,电闻各国,要求承认中华民国,待各国之回音。四、文即向参议院辞职,宣布定期解职。五、请参议院公举袁世凯为大总统。”(50)二天后(20日),孙修改了“新五条”:“袁可对中外发表政见,服从共和”;“袁可被为实任大总统,不必用‘临时’字样。”(51)越二日(22),孙又再次更改“新五条”:“袁宣布政见,绝对赞成共和主义”;“由参议院举袁为临时总统”;“袁被举为临时总统后,誓守参议院所定之宪法,乃能接受事权”。(52)上述内容均公诸报端。

   孙朝令夕改,传递的信息是急躁及对袁的不信任,进而不断叠加限制性条款。对此,不仅北方抱怨甚多,作为经手人伍廷芳也颇为不满:“所开条件,逐日易变,使廷亦茫无所措,而前后不符,受人疑驳,更无以取信于天下。恳请尊处筹一定之办法,始终坚持,不可随时更变。”更有甚者,这三个版本均未经参议院或内阁议决。“各省都督暨临时内阁均极力反对,旋经余(孙中山)再三劝解,始允承认。”(53)

   北方阵营内部的协商还在艰难地进行,孙则越来越失去耐心,1月27日致电伍廷芳:“和局至此,万无展期之理,民国将士决意开战。今曾提交参议院,尤极愤激,誓以同心共去共和之障碍。”(54)30日,他提请参议院通过了对北方的作战方案。

   2月5~10日,参议院终于通过了优待清室条件以及满蒙回藏各族待遇之条件。11日,袁告知优待条件已奉旨允准。12日,孙又发最后通牒:“今日参议院同意,如15日下午12点钟以前清帝不逊位,则收回优待条件。”(55)同日,隆裕皇太后连下多道懿旨,一是接受共和体制,二是接受退位的条件。

   13日,袁世凯以“全权组织临时共和政府”的名义布告文武官衙:“应照旧供职,毋旷厥官。”(56)同日,孙辞去大总统,并单方面附加了三个条件:“一、临时政府地点设于南京,为各省代表所议定,不能更改;二、辞职后,俟临时参议院举定新总统亲到南京受任之时,大总统及国务各员乃行辞职;三、临时政府约法为参议院所制定,新总统必须遵守颁布之一切法制章程。”(57)

   清帝退位变更的是国体,孙让位变更的是总统人选,本不涉及首都选址与另立约法。南方坚持定都南京,这一方面是基于对袁的不信任,另有恢复明朝故都、“光复”祖业的意味,但无论哪种考虑,都反映出南方少数人的狭隘心态与短视。1月6日,记者向孙提问:“各国政府曾在北京置有产业,今将反对此议。孙笑曰:其费无几,如各国反对此事,吾人偿之可也。”(58)袁对迁都多次提出异议,2月3日在会晤各公使时提出三点理由:“一为政治之关系,现在各国都会,虽均讲交通,不讲控制,中国则尚未能比论。盖蒙古、北方各省尚未确向共和,一旦都会迁移,断难免以勤王为名,思图扰乱。一为财政之关系,北京轮轨交通,一切公私建筑,均渐完备,若改在南京,实无此财力。一为外交之关系,近年各国条约商务已均注重北京,一旦变更各国恐难赞成。”(59)

   首都为一国之政治重心,战略地位突出,本应广泛协商,审慎决断,而非个人意志,更不能将首都视为国家元首拎包入住之地。其间,政治人物纷纷通电反对迁都,南方阵营内部附和者也不在少数。14日,临时参议院票决首都选址,在28票中,20票主北京,5票主南京,2票主武昌,1票主天津。孙获悉这一结果后非常生气,限次日中午12时以前必须复议改正过来。黄兴说:“过了十二点如果还没有把决议改正过来,我就派兵来!”(60)15日再次开会,结果开票计得27票,其中19票主南京,6票主北京,2票主武昌。(61)孙、黄所为令议员们大为不满,“参议院因临时政府地点事有多数议员主张辞职”(62)。可见,南方阵营内部的议政氛围与其追求的共和体制并不吻合。

   颇为意外的是,2月19日,袁氏表示准备南下。27日赴京迎袁来宁受事的专使蔡元培等抵京。袁即将南下的消息加剧了北方的紧张气氛。29日晚北京城内曹锟部哗变,骚乱很快蔓延至其他城市,反对迁都之声四起。3月6日,参议院接受袁在京受职。“惟袁总统得参议院电复认可之日,举行仪式,应由专使等代表民国接受誓词,赍交参议院保存。”(63)迁都风波最终以南方退让告终。

   至此,有条件的让位由南方主动提出,并最终兑现,从这个意义上讲南方成了赢家;袁答应了南方的条件,得到总统一职,袁也不是输家。首都定于南京的议题由孙提出,嗣因兵变及舆论压力作出退让,孙成了输家,袁氏成了赢家。

   “临时政府约法为参议院所制定,新总统必须遵守。”这是孙让位时增设的条款之一。其实,制定约法是否必要与合法亦可讨论。(1)“让位”本应理解为孙将依据《临时政府组织大纲》当选的临时大总统让出来,重新制定约法并非双方达成的约定,且《组织大纲》并未赋予南京参议院制定约法的职权。“临时政府成立后,六个月以内,由临时大总统召集国民会议。”“临时政府组织大纲施行期限,以中华民国宪法成立之日为止。”(64)(2)参议院仅由部分省份的代表组成,且各省人数不等,作为制宪机关的合法性也不充分。(3)从参议院议定首都选址的反复无常,不难发现议员议政缺少起码的自主性,更谈不上审慎制宪。(4)《临时约法》改总统制为内阁制,完全是因人立法。

   3月8日,参议院通过《临时约法》。同日,袁氏致电参议院宣誓:“发扬共和之精神,涤荡专制之瑕秽,谨守宪法。”(65)10日,袁在京就任临时大总统。至此,南方让出一个有名无实的总统给了袁,但因人立法者也未能笑到最后。然而,无论输赢,从退位、让位到首都之争,以及日后旷日持久的约法之争,整个过程均非基于对等协商,而是通过步步为营的施压和权谋的方式来实现的。

  

   余论:契约精神的缺失

  

   清亡民兴,孙中山对未来充满了浪漫的想象。“今日满清退位、中华民国成立,民族、民权两主义俱达到,唯有民生主义尚未入手,今后吾人所当致力的即在此事。”(66)然而,综观这一时期的种种约定,九年的立宪路线图中途夭折;由国民会议决定国体的约定胎死腹中;南北政府由分立到统一,虽然是谈出来的而非枪杆子打出来的,但谈的过程并不阳光,南北间应有的尊重与信任在不断流失,对等而理性地立约、践约的空间客观上越来越小。此次立国建制,因缺少契约精神,无论是文本上的制度安排,还是实践中的政治行为,均无法导致政治秩序的稳定性和可预期性,政治秩序由此进入了一个衰败的通道,最终使得此次民主转型以失败告终。

   契约精神的缺失,首先表现为立约不慎。传统中国在民间的日常生活中虽不乏契约,但在公共权力领域,约定往往为权谋主义所支配,某一方的退让大多表现为权宜之计,防范对方、收复失地的弦始终紧绷。综观整个立国建制的过程,涉约的任何一方,从未将约定视为对彼此行为的长期约束,而是一个扩大权势的机遇和损人利己的策略。在立约的过程中,涉事者专注于施压与实力上的攻防,缺少诚恳的妥协;专注于一己之眼前利益,缺少对国家长治久安的深思熟虑。

   在立国建政的关键时刻,立宪派和革命党人向往民主宪政之心是真诚的,但政治思维及行为与其追求的政治目标并不吻合。革命党人虽将师法美国挂在嘴边,其立国建政的思维却与华盛顿辈大相径庭。“美国人的想象力,即使飞翔得很高时,也是小心谨慎和迟疑不决的。它的行动受到束缚,它的目标难以达到。这些谨小慎微的习惯,也见于社会政治,并对国家的安定和所定制度的持久起到极为有利的作用。”(67)美国人为制定一部联邦宪法,制宪会议辩论了3个多月,形成的制度文本对政治人物来说不无敬畏之心,大家秉持契约精神,巩固政治成果。反观中国,革命党人更像法国的革命家,豪情有余,审慎不够。

其次是有约不履。基于压力和权谋而生的约定,极易为权谋所吞噬,最终成为政治易碎品。自清末启动立国建政以来,权力场域中彼此的猜疑有余,信任不足。诚如休谟的“无赖原则”所提醒的,宪政体制的建立不能没有猜疑。“自由的政府不是以信赖而是以猜疑为基础建立起来的。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《江海学刊》 2018年03期
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