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楼继伟:深化事权与支出责任改革推进国家治理体系和治理能力现代化

更新时间:2019-04-01 23:49:22
作者: 楼继伟  

  

   内容提要:明确政府间事权和支出责任划分,不仅是建设现代财政制度的重要组成部分,更是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。近年来特别是党的十八届三中全会以来,政府间事权和支出责任划分改革取得了积极进展。但受传统体制惯性等多方面因素影响,政府间事权划分不清晰的局面仍未根本扭转,“机关化”特征显著,共同事务较多,行政效率偏低。为贯彻落实党的十九大提出的“分两步走”的宏伟战略目标,本文建议以“实体化”、“法制化”、“高阶化”为重点,着力推进事权和支出责任改革。

  

   关键词:事权改革 国家治理 实体化 法制化 高阶化

  

   深入学习贯彻党的十九大精神,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,加快建设符合新时代中国特色社会主义发展需要的新型财政智库,本文主要从以下两个方面展开论述:一是党的十九大报告的主要精神;二是对推进事权和支出责任划分改革的前瞻性思考。在分析事权改革症结基础上,借鉴国际经验,就如何贯彻落实好党的十九大精神,加强财政研究工作,提出相关建议。

  

一、党的十九大报告的主要精神


   党的十九大是在全面建成小康社会决胜阶段、中国特色社会主义进入新时代的关键时期召开的一次十分重要的大会,也是党领导人民开启全面建设社会主义现代化国家新征程的一次大会,是党团结带领全国各族人民奋力夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利、实现中华民族伟大复兴的重大时代标志,在党的历史上、新中国发展史上和中华民族发展史上,都具有开创性、划时代意义。大会的主题是:不忘初心,牢记使命,高举中国特色社会主义伟大旗帜,决胜全面建成小康社会,夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利,为实现中华民族伟大复兴的中国梦不懈奋斗。

  

   习近平总书记代表党中央所做的十九大报告,首先对过去五年的工作和历史性变革进行了总结。报告指出,党的十八大以来的五年,我们党坚持稳中求进工作总基调,迎难而上,开拓进取,取得了改革开放和社会主义现代化建设的历史性成就,党和国家事业全面开创新局面,五年来的成就是全方位的、开创性的,五年来的变革是深层次的、根本性的。五年来,我们党科学把握当今世界和当代中国的发展大势,顺应时代要求和人民愿望,以巨大的政治勇气和强烈的责任担当,提出一系列新理念新思想新战略,出台一系列重大方针政策,推出一系列重大举措,推进一系列重大工作,解决了许多长期想解决而没有解决的难题,办成了许多过去想办而没有办成的大事,推动党和国家事业发展历史性变革。这些历史性变革,对党和国家事业发展具有重大而深远的影响。

  

   在回顾五年来巨大成就的同时,报告也提醒我们,“必须清醒看到,我们的工作还存在许多不足,也面临不少困难和挑战”,体现在经济社会文化党建等七个方面。其中,提到了“全面依法治国任务依然繁重,国家治理体系和治理能力有待加强”,“一些改革部署和重大政策措施需要进一步落实”。事权和支出责任划分改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求,也是十八届三中全会明确的重大财税改革事项。从近年来事权和支出责任划分改革进展情况看,可以更为深刻地领会我们所面临的困难和挑战的复杂性、艰巨性。

  

   党的十八大以来,党中央、国务院出台的重要文件中,涉及政府间事权和支出责任划分的共50件,涵盖经济体制、生态环保、市场监管、民生保障、政法、国防、外交等多个领域。其中,有15件明确界定了相关领域中央和地方的事权和支出责任范围,包括人民防空、金融监管、环保监察、司法管辖、内贸流通、优抚安置、外交、外援、海域海岛管理等方面。配套出台的一些改革举措,比如设立最高法院巡回法庭,实施环保监察省以下垂直管理、环境监测全覆盖和环境督察制度,整合海警队伍,建立国家公园体制等,实施效果明显,成为全面深化改革中的亮点。但也引出了两个问题:一是上述取得明显成效的改革事项,特别是涉及人员机构调整的实体化改革,都是在党中央的领导下,财政部配合有关部门推动的。我一直认为,事权和支出责任划分,不仅关系到现代财政制度的建设,更是国家治理体系和治理能力现代化的重要方面,本质上属于政治和法律的高阶问题,必须高层推动。二是事权划分不清晰的局面仍未根本扭转。上述50项事务中,除了做出明确划分的15项外,其余多以“按照中央和地方的事权划分,明确各级政府支出责任”的原则性表述加以笼统规定,执行中仍需进一步界定。

  

   习近平总书记强调,“改革是奔着问题去的,要解决问题就要针锋相对”,“对党中央通过的改革方案,不论有多大困难,都要坚定不移抓好落实”。这就要求我们必须直面前进道路上的困难和挑战,根据世情国情党情的发展变化,以强烈的历史使命感,进一步强化责任担当,坚定不移地抓好改革发展各项工作。在深入分析和准确判断当前世情国情党情的基础上,十九大报告做出了“经过长期努力,中国特色社会主义进入了新时代,这是我国发展新的历史方位”的重大论断。这标志着我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。同时强调,我国社会主要矛盾的变化,没有改变我们对我国社会主义所处历史阶段的判断,我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变,我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变。

  

   我理解,这“两个没有变”在历史时段适用性上是有区别的。十九大提出第二个百年目标是,建成社会主义现代化强国,实现国家治理体系和治理能力现代化。那时,人均GDP达到2-3万美元,按现在的标准是中等发达国家了,“最大发展中国家的国际地位”这个“没有变”可能不再需要强调,也难以强调了,但“社会主义初级阶段的基本国情”仍然不会改变。因为“初级阶段”不仅具有发展阶段的属性,还具有基本路线和基本制度的属性。这就要求我们必须长期坚持“一个中心、两个基本点”和社会主义市场经济制度,体现我们党路线方针政策的传承发展。正是基于“两个没有变”的认识,十九大报告提醒我们,“中华民族伟大复兴,绝不是轻轻松松、敲锣打鼓就能实现的”。必须根据社会主要矛盾变化对党和国家工作提出的新要求,从理论和实践结合上系统回答新时代坚持和发展什么样的中国特色社会主义、怎样坚持和发展中国特色社会主义。为此,报告提出将习近平新时代中国特色社会主义思想同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观一道,确立为我们党必须长期坚持的指导思想,这是十九大的重大历史贡献。

  

   报告用“八个明确”对习近平新时代中国特色社会主义思想进行了阐述。习近平新时代中国特色社会主义思想,明确坚持和发展中国特色社会主义,总任务是实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴,在全面建成小康社会的基础上,分两步走在本世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国;明确新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,必须坚持以人民为中心的发展思想,不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕;明确中国特色社会主义事业总体布局是“五位一体”、战略布局是“四个全面”,强调坚定道路自信、理论自信、制度自信、文化自信;明确全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化;明确全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家;明确党在新时代的强军目标是建设一支听党指挥、能打胜仗、作风优良的人民军队,把人民军队建设成为世界一流军队;明确中国特色大国外交要推动构建新型国际关系,推动构建人类命运共同体;明确中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导,中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导,党是最高政治领导力量,提出新时代党的建设总要求,突出政治建设在党的建设中的重要地位。

  

   党的十九大精神是今后五年及更长时间党和国家工作的行动指南,也是当前和今后一个时期加强财政研究工作的重要遵循。要将财政学会建设成为符合新时代中国特色社会主义发展需要的新型财政智库,我们必须要学懂弄通做实党的十九大精神,紧紧抓住关系实现两个百年目标的重大战略问题,切实树立问题导向,厘清症结和来龙去脉,提出针对性强、有价值的研究建议,更好地服务决策需要。财政学会要做“智囊团”、“参谋部”,避免成为“清谈社”。这样才能找准定位,发挥应有作用。下面,我接着以事权和支出责任划分为例,与大家分享一些研究体会,也希望能为大家今后的工作提供一些启发。

  

二、事权改革症结


   事权与支出责任划分是多年来理顺政府间财政关系的焦点和难点问题。之所以难,重要原因是关系国家治理模式和高阶法律甚至宪法确定的问题。从历史发展看,建国初我们实行“一边倒”政策,国家治理模式具有明显的“苏联烙印”。“五四宪法”作为我国现行宪法的基础,实体部分很大程度上借鉴了苏联1936年宪法(斯大林宪法)。比如,苏联宪法规定,苏联部长会议作为国家管理机关,其职权按照行政隶属关系,并根据计划管理需要设置;各加盟共和国和各行政区域自身没有经济决策自主权,都需要接受苏联部长会议的统一指导和管理。这种以中央计划管理经济、统一分配资源的行政机构设置模式,被照搬移入“五四宪法”。实际执行中,按照计划体制要求,国家通过计划指标控制经济运行,中央制定计划后,按照行政隶属关系层层分解,从中央、地方到企业的职能高度一致,都是生产和公共职能的统一体,都是计划分解落实的载体,形成了典型的行政性分权模式。长此以往,加上传统官僚文化的作用,政府间事权划分的体制模式逐渐定型:中央国家机构的主责是立政策、定标准,然后政府间逐级发号施令、层层转发文件,千针万线走到基层,主要由基层政府负责事权的具体执行。这样一种机关化的政府间关系体现出强烈的行政命令色彩,同一项事务多级政府均不同程度参与其中,责任主体不明确,执行效率不高,形成的体制惯性影响延续至今。

  

改革开放后,计划体制开始松动,我们也逐步认识到明确政府间事权划分的重要性。1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,首次明确提出要“合理划分中央与地方经济管理权限,调动中央和地方两个积极性”,“把现行财政包干制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制”。此后,在事权划分方面做了一些有益的探索。比如,1994年分税制改革时,实行国税、地税分设,由新组建的国税系统负责中央税种和必要的共享税种的征管,这是中央事权实体化的起点,多年来成效明显;1998年改革人民银行管理体制,撤销人民银行省级分行,设立跨区域分行,避免地方利益对国家金融宏观调控的干扰;1999年调整煤矿安全监管体制,实行全国垂直管理,人财物统一由中央负责,增强了监管有效性和一致性。这一时期的改革也有反复。比如,1998年机构改革时,将食品药品监管、工商行政管理由分级管理改为省以下垂直管理,后因强化地方主体责任的需要,(点击此处阅读下一页)

本文责编:limei
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文章来源:《财政研究》2018第1期
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