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楼继伟:深化事权与支出责任改革推进国家治理体系和治理能力现代化

更新时间:2019-04-01 23:49:22
作者: 楼继伟  
又分别于2008年、2011年恢复为分级管理,反映出事权调整缺乏明确统一的标准,多是因危机事件或矛盾积重难返而触发。

  

   需要强调的是,上述这些改革大多没有宪法层面,甚至法律层面的支撑。1982年和以后多次修订的宪法,以“五四宪法”为基础做了与时俱进的修改,但中央地方事权划分方面仍是沿用计划经济的做法,与社会主义市场经济已高度不契合。

  

   党的十八大吹响了全面深化改革的号角,特别是十八届三中全会明确提出建立事权与支出责任相适应的制度,适度加强中央事权,提出了事权改革的基本方向。五年来,改革多点开花,取得了一些进展,特别是在职能配置的实体化方面进展明显,中央事权有所加强。但在上述领域之外,事权改革要么尚未触及,要么刚刚破题,政府间事权划分不清晰、不合理的问题没有得到彻底解决,尚未形成符合国家治理体系现代化要求的基本框架。症结在于,受传统计划体制影响,各级政府职能配置天然缺乏清晰分工的理念,“机关化”特征显著。上级政府惯于通过行政命令方式管控下级政府,约束下级政府按上级偏好履行事权,而非由各级政府根据事权属性,通过建立本级的机构队伍,采用“实体化”的方式直接承担相关事权,从而导致政府间权责边界模糊,共同事务较多,行政效率偏低。特别是中央事权履行的实体化不到位,与单一制大国的基本要求不尽吻合。从中央政府公务员占全国总量的比例看,OECD成员国平均为41%,联邦制的美国约17%,实施分权化改革后的日本也有15%,均远高于我国6%的中央公务员占比水平。从中央支出占全国支出比重看,2016年我国一般公共预算中央本级支出只占全国支出的15.1%,如果再加上基金预算,中央本级支出占比进一步下降到约11%,主要是政府性基金和社保基金支出都有约4万亿元,其中中央支出的比例更小。而OECD国家平均约46%,主要国家大体情况是,英国70%、美国55%、日本40%。

  

三、相关国际经验


   事权和支出责任划分具有国家治理的属性,有基本的规则和经验可循。美国是联邦制国家的典型代表,俄罗斯是在破除苏联计划体制的影响下走向现代国家,日本是单一制国家且与我国文化相近。上述三个国家的事权划分特别是改革调整的主要做法,可从不同角度为我们提供借鉴。

  

   (一)美国

  

   美国政府间事权划分的主要依据是美国宪法。《美利坚合众国宪法》第1条规定,联邦专属事权包括联邦财政权、州际通商管理权、国防权等18项,同时明确了禁止联邦和州政府享有的事权。如联邦对各州之间贸易不得征税,在通商政策上不得给予任何一州特权。禁止州政府从事的事务主要包括州际征税、缔结条约、货币、国防等。在上述规定基础上,联邦宪法第10修正案规定:“本宪法未授予合众国也未禁止各州行使的权力,分别由各州或由人民保留”。因此,从法理上看,美国宪法通过列举联邦专属事权,将联邦政府权力限定在一个较小的范围,为州政府保留了相对宽泛的事权空间,也革除了联邦政府干预州政府事务的法律依据,保持了地方的独立自主。同时宪法也体现了灵活性,为联邦政府保留了援引“必需及适当”规定的机会,使其可以根据经济社会发展的客观需要扩大权限。联邦权力扩张的宪法基础主要来自于“州际贸易条款”、“财政权力条款”和“基本人权保障条款”。美国进步时代以来的联邦权力扩张,也印证了这一点。此外,法律层面并未明确美国联邦和州政府的共同事务或委托事务,实践中一些需要各级政府合作的事务,如高等级道路建设维护、非英语少数民族义务教育等,多由联邦政府通过专项转移支付的方式对具体承担的州和地方政府予以补助。

  

   从根源上看,美国的政府间事权划分来源于其建国理念与固有的价值遵循。权力分立与制衡,是美国政治结构建构的基本原则。美国作为典型的联邦制国家,联邦政府和州政府的权力来源不同,彼此不存在隶属或领导关系,天然具备清晰划分事权的优势。实践中,属于联邦政府的事务由联邦政府所属的机构和人员直接组织实施,州或地方政府事务由本级机构负责,政府间职能配置完全实体化,并形成了稳定高效的分工合作关系。比如,对于社会保险等关系劳动力市场统一的事务,属于联邦政府直接组织实施的联邦事权。法律规定社保缴费为工资的12.4%,医保缴费为2.9%,合计按15.3%的税率征收工薪税(Payroll Tax),由联邦税务机构(IRS)征收。从联邦政府实际征管情况看,实缴额与应缴额的差额为零,远高于我国职工养老保险部分大于30%的差额比例。

  

   (二)俄罗斯

  

   苏联的1936年宪法采用“中央列举、地方概括”的方式,明确了苏联联盟应承担的24项职责,并规定加盟共和国享有24项职责外的所有权力。同时,宪法赋予了苏联中央政府最高领导机关的地位,明确“苏联部长会议发布的决议和命令,在苏联境内都必须执行”,苏联部长会议“统一并指导全联盟的各部、联盟兼共和国的各部长和部长会议所属其他各机关的工作;通过各加盟共和国部长会议实现对各经济行政区的国民经济委员会的领导”。另一方面,对各加盟共和国在国家纵向权力配置的从属地位做了规定,比如“加盟共和国部长会议根据并且为了执行苏联和本加盟共和国的现行法律和苏联部长会议的决议和命令,发布决议和命令,并且检查这些决议和命令的执行情况”。在上述安排下,苏联政府间职能配置呈现明显的机关化特征,大量中央事权交由地方执行,同时中央政府又通过行政命令方式大量介入地方事务,形成“上下一般粗”、“你中有我,我中有你”的局面。这也契合了高度集中的计划经济体制的要求。

  

   苏联解体后,1993年颁布的俄罗斯联邦宪法,按照规范化、实体化的原则,重构了政府间事权划分。一是明确规定,“划分俄罗斯联邦国家权力机关和俄罗斯联邦主体国家权力机关的管辖范围和权限,由本宪法和有关划分管辖范围与权限的联邦条约和其他条约予以实现”,奠定了事权划分和调整的法律基础。实践中,宪法和作为联邦法的《俄罗斯联邦与联邦主体职权划分原则与办法》明确了事权划分的原则、大体范围以及调解程序与争议解决办法等。在此基础上,联邦与各联邦主体分别签订条约或补充协议,对各自职责范围进行细化。二是在沿袭“中央列举、地方概括”的事权划分模式基础上,明确列示了18项联邦政府专属事务,并规定这些事务须由联邦政府自行管辖,不经法定授权不能委托或转让给联邦主体,从宪法层面推动联邦政府实体化。另外,对于自然生态保护、社会保障、司法公证等领域部分共同事务,宪法规定:“在俄罗斯联邦管辖和俄罗斯联邦权限范围内,根据俄罗斯联邦和俄罗斯联邦各主体共同管辖的对象,联邦执行权力机关和俄罗斯联邦各主体执行权力机关在俄罗斯联邦组建统一的执行权力体系”,即将这些共同事务的执行交由归属联邦政府的组织机构,进一步加强了联邦职能的实体化。

  

   (三)日本

  

   日本与我国文化相近,也具有浓厚的官僚传统。二战后由美国主导制定的昭和宪法,赋予地方自治的主体地位,配套出台的《地方自治法》对地方政府权限及中央和地方事权也做了较为明确的划分。但受传统体制影响,战后日本中央和地方政府的职能配置仍具有明显的机关化色彩,主要体现在中央政府通过机关委任事务制度,大量介入地方政府事务。机关委任事务制度起源于明治时期,二战后又得到扩展。《地方自治法》列举了中央委托地方的600余项事务。这些事务传统上归于中央事权(实际上大量应属于地方事务或中央地方共同事务),通过专门立法等方式,中央政府将事权委托地方执行,但中央保留最终决策权,地方在具体执行时也必须接受中央的指导和监督,地方议会不得干预。据统计,都道府县事务的80%、市町村事务的40%,属于中央政府委托的机关委任事务。在委托事务的实际执行中,中央政府各部门频频行使监督权,对地方进行广泛具体的行政指导,甚至基层车站的迁建都需要报中央部门审批,导致机关委任事务制度被视为日本中央集权型行政体系的典型。

  

   针对上述体制弊端,1990年代末日本开始推行地方分权改革,修改了《地方自治法》等475部法律,并颁布《地方分权一览法》,为理顺中央地方事权奠定了基础。改革的核心内容是废除机关委任事务制度,按照事权属性将600余项机关委任事务重新配置。其中,约300项划归地方政府,改为地方自治事务,以扩大地方政府自主权;约250项改为法定委托地方事务,并明确中央的干预限于“改善劝告”或“代理执行”;其余约50项改为中央事务,由中央政府机构自行实施。同时,修改后的《地方自治法》明确了中央干预地方的标准方法和程序规则,设定了中央政府与都道府县、市町村三级政府间发生纠纷时的准司法性纠纷处理制度,将各级政府独立平等的实体地位加以法律化。分权改革后,由于中央委托地方事务和中央地方共同事务大幅减少,政府间事权划分进一步明晰,行政效率明显提高。部分中央事权实体化后,也进一步提升了中央支出比重。改革前,日本中央与地方政府的收入划分是“七分集权、三分自治”,支出比例恰好倒过来,中央占三成,地方七成。改革之后,中央政府支出比例反而提高到42%,收入比例大致60%,差额用于对地方的一般性转移支付以及合作事务与委托事务的专项补助。另外,改革也节减了行政成本。比如,撤销了1960年设立的专司中央和地方事务协调管理的自治省,改由总务省负责少量必要的协调工作。

  

四、下一步改革方向


   事权与支出责任划分改革已经成为我们实现两个百年宏伟目标征程中不可回避的重点问题。道理很简单,十八届三中全会明确财政是国家治理的基础和重要支柱,十九大提出的宏伟目标包含实现国家治理体系和治理能力现代化。而财政事权和支出责任划分是财政改革最难啃的硬骨头。针对改革的症结所在,立足国情并参考相关国家的有益经验,建议以“实体化”、“法制化”、“高阶化”为重点,着力推进改革。

  

   (一)通过实体化方式加强中央事权

  

我国作为单一制社会主义大国,必须坚持统一领导,适度加强中央事权。按照事权属性,涉及国家主权、经济总量平衡和区域协调发展、全域要素流动等领域的事务,必须要完整集中到中央,以加强国家的统一管理,确保法制统一、政令统一、市场统一,维护和巩固中央权威。为避免在事权履行过程中因“中央发令、地方执行”导致的权利不清、责任不明、推诿扯皮、效率低下等问题,要通过实体化方式,改组或设立专门的机构和人员队伍,负责具体事务的执行。特别是在国防、外交、国家安全、职工社会保险等关系全国统一市场、海域和海洋使用管理、食品药品安全、生态环境安全、跨区域司法管理等领域,在维护中央决策权的同时,要重点强化中央的执法权,合理配置机构,增强执法一致性,提高行政效能。按此调整后,不仅强化了中央事权,还可以明显压缩中央和地方共同事务以及委托事务数量,(点击此处阅读下一页)

本文责编:limei
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文章来源:《财政研究》2018第1期
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