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杨利敏:论现代国家的公法内涵

更新时间:2019-04-01 01:06:00
作者: 杨利敏  

   因此,似乎有些悖谬的是,国家要实现最完满意义上的国家形态,实现现代国家,首先要建立并保障一套完整的个人公法权利体系,这一体系保证个人对国家的制度化参与,从而确保国家作为一个公共团体;同时,这一体系保障一个先在的独立的个人自由领域,这一领域不受任何来自非国家的第三方,包括国家官员在内的非法强制的干预,从而使得国家真正成为个人服从义务的唯一的指向对象。在此基础上,国家得以垄断合法强制的行使权并推行领土范围内的统一秩序。易言之,一套完整的个人公法权利体系是现代国家垄断合法强制行使权的必备前提。

   在这套权利体系之中,除了参政权和自由权之外,国民的受益权也是重要的。受益权同时具有两方面的作用:一方面,它确保国民在生活陷入困难时平等地向国家请求物质帮助以及平等地获得其他公共服务的权利,从而可以在国民与国家之间建立起直接的纽带,增强国民对国家作为公共团体的感受;另一方面,由国家作为向国民提供生活扶助的主要组织,可以避免其他的组织和个人跟国家竞争国民的忠诚,从而不仅在法律上,而且在事实上确保国家得以作为国民服从义务的唯一对象。

   (二)完备的行政组织法体系

   在家产官僚制之下,导致支配权力内在崩解的一个重要机理是,由于缺乏以明晰的规则勾勒出的理性的“权限”,支配权力——包括支配的法律手段命令权及其附随强制权力,支配的物的手段和人的手段往往是作为一个整体交给官员个人的,尤其是命令权及其附随强制权力,在此情况下,官员极易于在其个人的势力范围内成为一个微型的“支配者”,子民的服从也因而指向于官员个人。而法制型理性官僚制有效遏抑这种状况的重要手段在于,它通过一套制度化的规则体系将支配的权力予以分解,分解后的支配权力不是直接交给个人的,而是交给由这套规则体系所指定的职位的,国民的服从义务也指向于职位,指向于由规则所限定的特定职位的“权限”,从而克服了家产制下权力人身化的弊端,确保国民服从的对象不会从国家转变为官员个人。

   支配最重要的日常形式是行政,[9]命令-服从关系在日常化的行政关系中体现得最为明显。因此,法制型理性官僚制通过制度化规则体系分解支配权力的首要方式是通过法律对行政权力进行组织和构造,此即一套完整的行政组织法体系。广义的行政组织法包括行政机关组织法、自治行政组织法、公务员法、公物法、公营造物法等[10],行政机关编制法,预算法也可以纳入这一范畴。行政机关组织法依照专业化逻辑将作为一个整体的政府功能进行专门化划分,然后将专门化后的行政任务分派给特定的行政机关,此一行政任务就构成了机关的“权限”。依据“权限”的需要,法律分配相应的命令权和附随强制手段,命令权和附随强制手段因此是附着于机关的“权限”的。同时,行政机关组织法还在机关内部进行机构和职位的划分,将机关作为整体的“权限”再次分解到不同的内部机构和职位上,作为个体的公务人员只有在“职位”的范围内才有资格代表国家,行使合法的命令权和附随的强制手段。能够行使命令权和附随强制手段的因此是“职位”,而不是个人,公民个体的服从义务是指向于“职位”,而非具体的官员个人。对于行政官员超出“权限”的行为,公民个体即不再负有法定的服从义务。通过这一方式,行政机关组织法首先保证了支配的法律手段即合法的命令权与附随强制手段与官员人身的分离,为现代国家垄断合法强制行使权奠定了基础。

   在此基础上,公务员法进一步确保了现代国家能够垄断施行支配所需要的“人”的手段。公务员法对职位进行进一步明确的分类,并具体确定了充任不同职位的相关人员的资格,规定了不同职位的官员为其履行相关职务可以向国家请求的酬金,同时规定了对于官员履行职位任务情况的详细考核制度,而官员的升迁和部分酬金取决于其履行职务的情况,官员作为国家公务人员的身份受到法律的保障,有独立机构对其所受的处分和免职是否合法进行裁决。尽管公务员需要执行上级官员的指令,但其对上级官员的服从也限于法定的职务义务的范围内。由于升迁和酬金是与职务履行的客观情况相挂钩,同时公务员的身份受到保障,因此,下级官员只需要忠诚于职位,通过忠诚于职位而忠诚于国家,而无需迎合上级官员的个人喜好,更无需变成上级官员的私人杂役。以此,完善的公务员法律制度既使国家能够获得适格的人员充任职位,又有效遏制了上级官员将下级官员“私有化”现象的发生,保障官员始终作为“国家公职人员”,而不会成为上级的“人”。

   保障现代国家垄断施行支配所需要的“物”的手段的则是预算法、政府采购法、公物法和公营造物法等一系列法律。预算法根据“权限”的范围和性质为官员确定管理相关事务所能够使用的资金以及资金的具体用途,使这些资金不被个体官员所掌控和任意使用;政府采购法确定官员获得办公所需物资的公开、具体的途径,使官员无法在获取办公物资的过程中牟取个人利益;公物法和公营造物法确定为相关公务的履行所需要提供给公众使用的有形物及公共设施的法律性质和使用规则,这保证了这些有形物与公共设施的公共属性,使得官员无法将之私有化并从中获益。所有这些法律措施既使官员获得了行政所必需的“物”的手段,也同时确保官员与这些手段相分离,保障施行行政所采用的“物”始终作为国家的公共资金和公共财物,不会沦于行政官员的私人之手或由官员任意支配。

   在一个大规模的领土国家中,法制型理性官僚制不可避免地要以层级化的方式组织起来,通过上下级行政机关之间关系的构造使得行政系统能够成为一个整体。上下级行政机关之间关系的构造也是由行政组织法来完成的,行政组织法在规定上下级行政机关各自权限的同时,规定了上级机关对于下级机关的指挥命令权和监督权,这一方面使行政系统能够成为一个一体化的机构,另一方面,又由于权限的存在限定了指挥命令权的限度,使得上级无法取代和私有下级机关。

   非常重要的是,在大规模领土国家中,所有的公共事务完全由组织为一体化的行政机构去推行,在客观上存在巨大的困难——规模过于庞大的法制型官僚制将难以维持其内在机理,不可避免地纪律松弛,从而发生组织上的蜕变,乃至蜕变为他种支配模式,因此,在大规模领土国家中,自治行政体的组织就成为一个关键。

   自治行政体中最重要的是地方性自治行政体。组织地方性自治行政体的前提是在一国之内对外部效应及于整个地域的全国性事务和外部效应仅限于一地的地方性事务进行合理的区分,在此基础上,由代表国家的法律将地方性事务的管理授予地方性自治行政体,并由地方性自治行政体在授权法的范围内进行自主管理,中央政府则依据授权法对自治行政体的自治行政进行监督。在此方式之下,地方性自治行政体对地方事务的管理权——命令权及随附强制手段——来自于法律的授权,并不违反现代国家对合法强制行使权的垄断;同时,地方自治行政又受到国家委托的地方选民的监督以及中央政府自身的合法性监督,使其不可能脱离授权法的轨道。从而,通过以法律的方式划分地方性事务以及对地方自治行政体的组织,大规模领土国家可以避免将支配权力作为一元化整体交到地方官员手中,并通过地方选民和中央政府的双重监督,确保支配权力在远离支配中心的地方不会发生与官员人身的合一化。因此,通过法律的授权由地方自治性行政体管理地方性事务,正是法制型理性官僚制在大规模领土中维系自身的一个重要技术,是在大规模领土范围内实现国家垄断合法强制行使权的重要环节。

   除了地方自治行政体之外,其他自治行政体的组织也是一样。对于适于由层级制行政体系之外的其他机构来推行的专门化公共事务,国家通过法律将之交由专门的自治行政体,由自治行政体自主推行并依照授权法接受国家的监督。在此情况下,自治行政体的命令权及其附随强制手段同样是来自于国家法律的授权,国家并不因此失去对合法强制行使权的垄断。

   如上,通过自治行政体的组织,国家恰恰可以减轻一体化行政机构的负荷,从而使一体化行政机构承担的职能及其法律强制处于国家可以控制的限度之内,不会出现在地方上权力一元化而与官员个人人身合一的倾向。因此,通过完善的行政组织法体系,国家既能将上下级行政机关组织为一个具有整体性的一体化机构,又能通过将支配权力进行制度化分解而化解支配权力的人格化危险,保障国家对合法强制行使权以及对遂行支配的人的手段和物的手段的“垄断”。

   (三)依法律行政原则和比例原则

   行政组织法为法制型理性官僚制提供了结构框架,将支配权力转化为一整套分派精细的规则体系,从而为支配权力与官员人身的分离奠定了坚固的基础。

   在这一基础上,最重要的是支配的法律手段——合法的命令权及附随强制手段的具体分配,而这一任务是由行政法基本原则——依法律行政原则,尤其是其中的法律优先和法律保留原则来完成的,法律优先和法律保留的贯彻是现代国家得以实现垄断合法强制行使权的重要环节。

   对于现代国家垄断合法强制行使权而言,法律保留起着举足轻重的作用。法律保留要求在特定的领域内,行政权力必须获得法律的授权才能采取相应的行动,而法律保留的基本适用范围是干预保留,即行政机关对公民人身、自由和财产的干预必须基于法律的规定,具有法律的根据。[11]“干预”即是法律上的强制,当干预的内容没有获得公民主动实现时,即由国家采取物理强制对此加以实现,而法律保留要求行政官员无论对公民自由采取法律强制还是物理强制都必须获得法律的具体授权。易言之,在行政官员要对公民自由采取强制性措施时,仅仅有行政组织法关于权限的规定是不够的,还必须具有法律对特定的强制性措施的专门授权,表现为必须在法律中规定有可以作为其直接根据的条款。[12]而只有对于法律明确规定的强制性措施,公民个体才负有对应的服从义务,对于没有法律根据的强制性措施,即不属于国家的合法强制,公民没有服从的义务,并可以请求国家对此予以排除。通过法律保留原则,官员只有从法律取得的强制性权力才是属于国家的合法强制,除此之外,均属于非法的强制,由国家本身加以排除,以此方式,国家可以有效地把合法强制的行使权控制在自己手中。

   法律保留控制合法强制行使权的作用还需要法律优先原则的协助。法律仅仅规定特定情况下行政官员可以采取特定的强制性措施仍是不够的,为了防止这些强制性措施被官员任意行使,从而事实上取决于官员的个人意志,法律还必须进一步规定官员实施强制性措施的具体条件、理由以及可以采取的强制性措施的程度和范围,官员在采取强制性措施时必须遵守这些关于条件、理由、程度和范围的规定,个人的服从义务以满足法律规定的条件和理由作为前提,也以法律规定的程度和范围为其限度。行政机关采取的强制性措施如果违反了这些关于条件、理由、程度和范围的规定即构成对法律的违反,亦即跃出了国家所具有的合法强制的范围,同样可以由公民个人请求国家对此予以纠正和排除。这一行政官员对公民自由采取的强制性措施不得违反法律规定的条件、理由、程度和范围的原则即为法律优先原则。[13]可以看出,法律优先原则和法律保留原则相协作在保障现代国家垄断合法强制行使权方面起着重要作用。

在具有多元法律渊源的国家,法律优先原则还有另一个功能——通过规定这些渊源之间的上下位阶关系以及下位法不得突破上位法而使这些多元法律渊源组合为一个内在和谐有序的统一体系,即实现现代国家的统一法律秩序。实现现代国家的统一法律秩序和保障现代国家对合法强制行使权的垄断在法律优先原则上获得有机统一。法律优先原则要求下位法不得违反上位法,而下位法如果超越上位法规定的幅度和范围,乃至在上位法规定的具体条件和理由之外对公民自由施加更多的强制性措施(法律限制),这也同样属于超出合法范畴的强制,应当予以排除和纠正。只有中央立法机关制定的法律才能在真正意义上代表国家,如果下位法可以任意越出上位法的范围对公民自由施加强制性措施,即意味着非国家的机构或个人的强制权的合法化,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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