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郑毅:论中央与地方关系中的“积极性”与“主动性”原则

——基于我国《宪法》第3条第4款的考察

更新时间:2019-04-01 01:04:21
作者: 郑毅  
遵循既有利于中央的统一领导,又能充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”其中“既…又…”的句式表明“中央统一领导”和“发挥地方的主动、积极性”乃并列关系,故“中央统一领导”确有可能引申为“中央的积极性”。然而在1982年3月10日举行的宪法修改委员会分组讨论上,孙起孟却指出这种提法“不确切”,因为“‘职权’不同于‘权力’,特别是不应把中央统一领导与发挥地方主动性、积极性并提。考虑到国家很大,社会主义还在摸索前进,宪法修订后,还有台湾、香港、澳门问题,国境线很长,国际斗争复杂等,尤应强调中央的统一领导”,即该款的这种表述“没有突出以中央统一领导为主的精神,而是把两者并列起来”。[27]荣毅仁则在此意见基础上进一步完善了修改方案,最终形成了现行《宪法》的3条第4款的表达模式。[28]由此可见,一方面,“中央的统一领导”是作为积极性的逻辑前提出场的,两者的本质区别在于,不论是立场还是路径,积极性的发挥在实践中具有一定的弹性空间,而“中央的统一领导”没有任何增减或形塑的余地,因为“中央与地方关系的关键,不在于谁在控制资源,而是谁在控制规制权”;[29]另一方面,虽然恩格斯坚信“集权是国家的本质,是国家的生命基础”,[30]但中央积极性并不必然表现出对事无巨细的“统一领导”的一味追求——既然中央积极性在本质上源于对国家整体利益的通盘考量,倘若适当放权所激发的地方积极性有利于国家整体利益,那么这种与“统一领导”存在形式冲突的放权又何尝不是中央积极性的应然组成部分?即“建立相对灵活的国家治理架构,从而达到在整体利益上中央与地方权力达到平衡”。[31]此外,有学者区分了我国《宪法》文本中存在“领导”与“领导和管理”两种表述(如89条),[32]这是非常重要的视角,但笔者不赞同将其视为对中央绝对专属事项和相对专属事项的区分,而应看作对我国《宪法》3条第4款的制度回应:“领导”对应“中央统一领导”,具有前提性与宏观性;“领导和管理”则聚焦具体的中央事权畛域问题,对应“中央积极性”的制度隐喻。

   当然,“中央的积极性”也并非不能从宪法文本上加以体认。由于中央实质代表了整个国家的根本利益,因此中央积极性的价值意义本质上就指向国家发展的根本任务,我国《宪法》序言第七段将其阐述为:“坚持人民民主专政,坚持社会主义道路,坚持改革开放,不断完善社会主义的各项制度,发展社会主义市场经济,发展社会主义民主,健全社会主义法治,贯彻新发展理念,自力更生,艰苦奋斗,逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化,推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展,把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴。”由此,中央积极性的内涵可从如下两个角度解构。第一,为实现前述目标所必须掌握的中央事权和与之相匹配的事权执行要素(如财政资源),以及对全国范围内各级各类事权配置与调整的主导地位。如作为分税制的改革背景,1988年开始实行的财政大包干确立了地方利益的主动地位、增强了地方政府的财政权力,但同时却导致中央财政收支难以平衡、财政赤字居高不下、央企收入流失严重,最终导致中央财政的宏观调控能力严重弱化。[33]分税制的实施,恰恰是由中央动议并主导完成的以央地财政资源优化和重构进而倒逼事权结构完善的改革,意在通过纠偏过当的地方积极性以实现对中央积极性的维护。第二,具体到央地事权划分的语境中,宏观的“中央积极性”又可被逻辑解构为成百上千应当“充分发挥”的“地方积极性”,其含义包括两个方面:一是强调中央积极性本质上源于各地方积极性的有机整合,这也为我国《宪法》3条第4款未在形式上明确提出中央积极性的处理方式提供了另一种解释进路;二是暗示对“积极性”内涵的理解在某种程度上可以以“地方积极性”的制度映射作为抓手,即前述事权划分的明确性、对与事权范围相匹配的财政资源的掌控和作为补充均衡机制的央地事权划分纠纷解决制度等。

   综上所述,中央积极性和地方积极性两个核心概念的“最大公约数”,集中体现为事权划分的明确与规范以及财力的科学匹配与相应保障。

  

   二、“积极性”内涵:静态与动态的制度耦合

  

   (一)静态内涵:事权划分的明确性与规范性

   所谓事权划分的明确性是指事权配置既要符合一般性规律,事权划分的规范性则指具体的中央与地方事权配置方案应在宪法和法律层面实现充分教义化。伯特兰·罗素将现代政府的三项基本目的概括为安全、公正和进步,其中安全和公正需要集中的政府控制,进步则要为与社会秩序相容的个人主动性提供最大的空间,分权则是前述目的同时实现的方法,即国家政府必须给地方权力机构留下尽可能多的空间。[34]我国亦有学者委婉地指出,“(对中央政府权力中心的顶礼膜拜和盛赞)地方政府将会彻底地丧失自己的积极性而成为中央政府的传声筒”,即地方的积极性至少体现为避免“成为中央政府的传声筒”;[35]有学者还进一步揭示道:“由于地方过多承担了中央的事权,地方在财力制约下势必选择降低标准执行,甚至对于某些只有指令而无配套资金的事权,地方政府选择不履行或敷衍了事。”[36]可见,不论是中央抑或地方,倘若缺失法定的、明确的事权畛域,不仅难以真正贯彻落实政策,地方更将彻底丧失在央地关系中扮演积极建构性角色的基础。

   毛泽东在酝酿《论十大关系》的过程中,国家计委曾向其汇报:“现在各省市自治区普遍要求多办工厂,但他们有两个顾虑:一怕中央不准他们搞;二怕等工厂搞得像样子后,被中央收走。”[37]毛泽东回应道:“苏联有一个时期很集中,也有好处,但缺点是使地方积极性减少了。我们现在要注意这个问题。地方政权那么多,不要使他们感到无事可做。”[38]这就在地方事权与地方积极性之间建立了明确的逻辑关联。虽然基于对事权划分终局权力的掌握,中央的对于积极性的顾虑相对于地方较少,但也同样不容忽视。如,本着财力与事权相匹配原则,中央与地方的财力本应以事权的明确配置为前提,但实践中却出现倒逼的情形,即1994年的分税制改革基本上明确了中央与地方税源的分配,但事权的精准配置反而迟迟未能实现,这无疑将导致中央集中财力履行专属事权时束手束脚、顾虑重重。

   中央与地方事权划分的明确性一直是财政学、公共管理学等学科观察央地关系的核心视角之一,并形成了诸如“委托-代理”理论、公共产品层次性理论、博弈理论、市场经济理论、公共需要理论、制度变迁与体制创新理论、公平与效率理论、依法理财理论、政体-国体-国家结构理论、公共财政理论等近十种事权划分理论。[39]其中有些理论的归纳较为牵强,与其说是理论基础,毋宁说是划分原则(如依法理财理论、公平与效率理论等),有的甚至只是对现状的描述(如市场经济理论、公共需要理论、制度变迁与体制创新理论)。[40]在三种相对重要的基础理论中,“委托-代理”理论更倾向于中央与地方事权初步划分基础上的修正和纠偏;博弈理论则更倾向于解释中央和地方在事权静态划分基础上的互动过程;相对而言,公共产品层次理论则直面中央与地方事权的基本配置问题,将国家职权视作公共产品的供给,引入经济理性作为划分供给层级的基础依据,聚焦中央与地方不同层级所面向的民众群体的差异化需求,因此被越来越多的国家采纳作为划分中央与地方事权的基础理论。[41]有学者甚至将公共产品层次理论直接作为界定“事权”概念的前提要素:“事权是指财政部门根据国家与政府实现其职能的需要,按照社会公共需要的内容与层次,进行财权分配活动的事务。”[42]

   虽然公共产品层次理论在规范层面尚缺乏直观表达,但其早已进入我国央地关系改革的顶层设计话语体系。建国初期的《关于1951年度财政收支系统划分的决定》《国营工业生产建设的决定》和《划分中央与地方在财政经济工作上管理职权的决定》等文件就曾提出在继续保持国家财政经济工作统一领导、统一计划和统一管理的原则下,把一部分适宜由地方政府管理的职权交给地方政府。[43]1956年中共八大上陈云提出的“分级管理的计划体制”更是明确契合了相关思想:“凡需要全国统一平衡的各项重要指标,由国家计委、经委综合平衡;地方性的、局部性的指标,由各省市自治区或各部门自行平衡和安排;其他许多次要的、种类繁多的、情况又不容易掌握的产品,不作计划,由地方或基层单位自行安排,国家只从大的方面加以筹划。”[44]在从计划经济向市场经济转型的过程中,1987年10月党的十三大《沿着有中国特色的社会主义道路前进》的报告进一步将其提炼为:“凡是宜于下面办的事情,都应由下面决定和执行。这是一个总的原则。在中央和地方的关系上,要在保证全国政令的统一的前提下,逐步划清中央和地方的职责,做到地方的事情地方管,中央的责任是指出大政方针和进行监督。”

   到了2013年,作为新时代各方面事业发展总蓝图的党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》更是全面阐述了该理论与中国实践的契合关系:“适度加强中央事权和支出责任,国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权;部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权,逐步理顺事权关系;区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务,中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。”全国性公共产品、准全国性公共产品、地方公共产品的三分法逻辑呼之欲出。2015年《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》重申:“合理划分中央事权、中央地方共同事权和地方事权,强化中央在国防、外交、国家安全、全国统一市场等领域的职责,强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化的职责。”[45]2016年《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》将该问题进一步解构为三个方面:第一,“逐步将国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务确定或上划为中央的财政事权”;第二,“逐步将社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务确定为地方的财政事权”;第三,“将义务教育、高等教育、科技研发、公共文化、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业、粮食安全、跨省(区、市)重大基础设施项目建设和环境保护与治理等体现中央战略意图、跨省(区、市)且具有地域管理信息优势的基本公共服务确定为中央与地方共同财政事权,并明确各承担主体的职责。”中央与地方事权明确划分的政策框架已初步呈现。[46]2018年国务院《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》则归纳了18类基本公共服务事项,其中10类事项的央地支出责任比例被具体量化,8类未被具体量化的事项亦根据实际情况予以策略化处理,这不仅建构了央地事权划分的实际操作指南,更代表着央地事权划分改革开始从原则框架向具体领域深入。[47]

至于中央与地方事权划分的规范化,在当前历史背景下集中体现为法治化,这也是法学(尤其是宪法学)对于央地关系议题的最大贡献所在。根据党的十九大提出的“全面推进依法治国”的总目标,中央与地方事权的法治建设应有三个必经阶段。一是划分原则的规范化,这个从1949年《共同纲领》至今一直在宪法规范的层面不断变化,其间虽有反复,但目前已基本形成了原则性条款、中央与特殊地方关系条款、静态条款、动态条款和间接条款并立的结构框架。[48]二是划分规则的法律化,目前已初步形成了以我国《立法法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称:《地方组织法》)为代表的中央与一般地方关系规范,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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