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周少来:中国乡村治理结构转型研究

——以基层腐败为切入点

更新时间:2019-03-28 00:06:58
作者: 周少来  

   内容提要:乡村治理结构的转型在当前社会基层治理中势在必行,而基层腐败作为基层治理中的难点问题和关键性问题,成为乡村治理结构转型的突破口。基层腐败问题之所以顽固存在,主要原因在于针对基层腐败的各种正式制度与非正式制度不能有效发挥监督作用:基层民众由于“不知情”和“分散弱势”而“不想、不敢监督”;乡镇政府由于行政化依赖而“不愿、不能监督”;县级监察机构则由于“鞭长莫及”而“无力、无从监督”。乡村治理结构的转型必须以根除基层腐败为切入点,因此也就必须着眼于基层民众的权利保障,推进城乡一体化的治理改革,构建民主自治的乡村共同体生活,形成民主化和法治化的治理体系和反腐体系,稳固持久地提升基层治理和基层反腐的水平和质量。

   关 键 词:乡村治理结构  基层腐败  监督机制  基层民主自治  rural governance structure  grass-root corruption  supervisory mechanism  grass-root democratic autonomy

  

   乡村治理结构转型对于促进政府职能转变以及农村经济的发展具有重要意义。基层腐败与乡村治理结构之间具有极其复杂的关系,从基层治理结构的基本特征以及基层乡村社会的变迁中,通过对基层腐败全面的系统性制度分析,在遏制基层腐败的同时,能够全面彻底地深化基层社会治理结构的改革和制度完善。

  

   一、基层腐败治理现状分析:监督机制失效

  

   基层腐败,是指发生于乡镇街道、乡村社区等基层社会领域的腐败,相较于远在天边的“老虎型腐败”,基层腐败由于其群发性、隐蔽性、多样性及其顽固性,而被称之为“群蝇型腐败”。当前我国的基层腐败具有点多面广量大,花样繁多、隐蔽诡秘,基本属于“上下其手”的窝案,多发在“制度化空管”地带以及流动性社会中的“道德软化”等显著特点,从而严重制约了基层反腐败中各方力量作用的充分发挥。

   (一)基层民众的“知情权”严重受限,导致对基层腐败“无法监督”

   基层民众是基层腐败的最直接“受害者”,处于基层腐败的最前沿,也是与基层腐败分子“打交道”最多的主体,因此,理应处于基层反腐败的最前沿。但其最基本的“知情权”却严重受到限制,基层民众对就在眼前、多发频发的基层腐败,大多数人反而是抱着“见怪不怪”“敢怒不敢言”的“无所谓”冷漠态度①。大多数村民处于“不知情”的状态,也就根本“无从监督”。如果少数村民“想监督”,就必须“了解情况”,这就需要花费巨大的“信息成本和人情成本”,要“上下”了解情况,就得“跑路打听、暗中查账”,如果中途被村干部获知,不但与村干部“伤了和气”,甚至会受到“打击报复”。这是农村中大多数人“根本不想知情”的根本原因所在,也是农村中“腐败蔓延”而能够得到“一忍再忍”的“人情社会”原因。如果还有极少数人,就是决心要和“腐败分子”“死磕到底”,那就只有走上漫长艰难的“信访告状”之路,不但要花费极其巨大的“时间成本、人情成本”,甚至要准备付出“生命成本”,去与基层腐败分子进行一场“胜负难料”的“漫长博弈”。

   (二)基层民众处于“原子化分散状态”,导致对基层腐败“不敢监督”

   基层腐败之所以多发易发,与村干部的素质和状况直接相关,特别是与村里“一把手”的状况紧密相关。如果该村的村干部政治觉悟高、公道正派、清正廉洁,该村的腐败问题就少,即使是来自县乡的“腐败延伸”也能得到有效遏制。但如果村干部“想腐败、能腐败”,而且村民还没有人“敢监督”,基层腐败问题的发生就“在所难免”,基层干部和“村里一把手”,可以说是基层腐败的“第一责任人”。

   随着新型城镇化的快速推进和“农民工”的大量外出,在乡村治理中,依照村干部状况大致可以分为几种类型:“好人治村”“强人治村”“恶人治村”“庸人治村”。村民之所以处于“原子化分散状态”,是随着城镇化进程和乡村社会结构的变迁而逐渐发生的。一是村中自治组织“行政化”,村中的组织化机构,只剩下村里的“两委班子”,而其他村民的“自治性社会组织”基本上不存在;二是土地和山林等农村资源都“承包到户”,村中集体经济和集体组织薄弱,各家各户都处于“自顾自家”的状态,根本不再关心所谓的“集体”;三是“农民工”的大量外出,乡村“精英主体”严重流失,根本无法组织起来能够与“村干部”相制约的“组织化力量”;四是留在农村的“老弱病残”,不愿也没有能力“组织起来”监督村务,基本处于“老人妇女带小孩”的“自己过自己日子”的生活状态。留守农村的村民大多处于“原子化分散状态”,这在不发达的内地农村更为普遍,乡村中的“自组织”力量严重缺失,自然处于“弱势顺从状态”。相对于大多数村庄的“能人”或“恶人”治村,多为“弱势”的村民,处于“不知情”和不了解情况的状态,并且更为害怕村干部打击报复,多数人抱着“多一事不如少一事”的心态,而对基层腐败从心底里“不敢监督”。

   (三)基层民众“反腐败”成本巨大,导致对基层腐败“不愿监督”

   乡村基层治理的“行政化结构”,加之村民处于分散软弱的“无组织状态”,个别村民想要独自“奋起”、单靠自身的力量来“反腐败”,则意味着走上“个体化反腐”的艰难“抗争”之路。这就意味着自己要承担巨大的“反腐成本”,而反腐败“成果的收益”,则未必“确定”。如果村民个体“决意”反腐败,则必须面对以下难以计量的“反腐成本”:信息成本、诉讼成本、“人情成本”“上访成本”以及“被报复成本”等。村民独自承担着反腐败的巨大成本,但如果“反腐败成功”,腐败村干部“侵占”的资金资源被追回,这些“公共资金”是要被所有村民“共同”来分配的,“反腐英雄”也就只能得到“自家”的那一“很小份额”。加之被村官贪腐的各种“补助”,落实到每家每户,也就是十几元、几百元,所以,村民自身反腐败的“巨大成本”与“微小收益”之间成本收益率的不匹配,也是导致村民对各种“微腐败”抱着“无所谓”的冷漠态度,根本不愿去“出力不讨好”反腐败的根本原因。

   (四)村中自我监督机制的“软弱”,导致对基层腐败“不能监督”

   按照《村民委员会组织法》的规定,村务治理中的“正式制度”有村党总支、村民委员会、村民代表大会、村务监督委员会。就是说,从体制内的正式组织来说,对村干部及“一把手”能够起到制度性监督作用的组织,就是村民代表大会和村务监督委员会。但相对于村务治理中的两委组织,村民代表大会和村务监督委员会,往往处于“缺位”和“弱势”地位,这对于“强人”或“恶人”治村的情况来说,尤其如此。由于村中“两委”的强势地位,鉴于以上各种原因,村务治理中的村中“正式”监督机制,往往流于形式化和表面化。所以在大多数腐败问题严重的村中,村中自我监督机制往往地位“软弱”,导致对基层腐败不能起到村内自我监督的有效作用,大量存在“不敢监督”的情况。反过来说,如果村民代表大会制度和村务监督委员会制度机构健全,监督有力有效,基层腐败就能得到有效的遏制。

   (五)乡镇监督机制的“虚弱”,导致对基层腐败“无力监督”

   乡镇监督机制,是直接面对基层腐败的国家“监督机构”,属于“上级部门”的监督,处于与乡村干部接触的最前沿,理应发挥最强大的“监督职能”。从正面来说,如果乡镇监督机制强大有力,监督到位,在其辖区内的基层腐败就比较少,反之亦然。但由于种种制度性原因,乡镇监督机制往往处于监督的“虚弱”状态。这可以从两个层面来分析,从法理上来看,乡镇政府及其监督机构,是国家政权的基层组织,是代表国家政权行使基层权力的机构,处于与民众社会接触的界面和前沿。村务治理,从宪法和法律上来说,属于基层群众的自治组织和自治事务,村民委员会的选举和管理,是村民自治体的自治活动。唯一组织上“上下贯通”的是乡村中党的支部组织,其接受上级党组织领导,开展基层党员组织活动。所以,村务治理中的腐败问题和纠纷,被上告到乡镇政府和乡镇纪委,如果乡镇组织不愿“插手查处”的话,也往往以“这是村民自治中的问题”而加以“拖延和推诿”。但从现实乡村治理结构来看,实际上存在着“县、乡、村”一体化的行政结构,县级政府按照中央和省级政府的指导规划,安排部署本县域的发展规划,乡镇政府、村民两委实际上是上级政令的执行和落实“单位”。所以,县政府的规划、乡镇政府的命令,实际上都要依靠村干部“这条腿”,在最基层的乡村加以贯彻。因此,从行政命令的执行链条式上,乡镇与村庄实际上是“一体运行的”。村庄干部需要“听从”乡镇的指令,以便得到更多的“补助资源”;乡镇干部也需要依靠村委干部来执行政策,以便完成各种各样繁杂的行政任务。由于乡镇干部与村干部的“相互需要”,自然需要“相互照应”。如果有村民到乡镇政府“状告”村干部“腐败”,往往不能得到“正式有效处理”。

   (六)县级监督机制“鞭长莫及”,导致对基层腐败“无从监督”

   县级反腐败监督机构主要是指县纪委和监察局,这是县域反腐败的主要体制性力量。一般县级纪委和监察局,人员在20~30人左右,而要监督的“幅员”,则是方圆几百公里内的几百个行政村,以及几千名村级干部。在实际调研中反映出来的普遍问题是,县级监督机构人员有限、资源不足,难以“全覆盖、全过程”监督到基层腐败②。县级监督机构对村级腐败的“无从监督”,主要体现在以下方面:一是查处某村的腐败问题,必须借助于乡镇的纪委支持,而乡镇纪委力量更为“虚弱”,往往查处不力或“应付了事”,存在大量的“信息扭曲”和“信息屏蔽”现象,导致“证据不足”而“不了了之”;二是查处某村干部,实际上必须得到乡镇领导的“首肯”和支持,而乡镇干部与村官的“利益关联”和“人情熟络”,使得乡镇领导有强烈的“保护动机”,往往导致“大事化小、小事化了”;三是县级纪委和监察局如果直接“插手”乡村腐败,可能“牵扯”出来县级相关部门的干部腐败问题,出于“稳定大局”的考虑,以及“顾忌”县域自身的“廉洁形象”,存在“反腐动力”不足的问题。这就是一般“访民”不愿到乡镇和县级机构“告状”的原因,也是一些基层腐败问题长期积压、得不到及时有效处置的制度原因。

  

   二、基层社会治理结构对解决基层腐败问题的制约因素

  

   基层腐败为什么多发易发并能长期存在?为什么村民自治组织、乡镇组织和县级组织的“反腐败功能”作用不足?这与快速城市化大背景下乡村社会的基层治理结构息息相关。“运动式”的高压层层反腐,可能一时遏制了基层腐败的蔓延,但治理结构中的深层次问题不解决,还是隐藏着基层腐败“复发”的机会和空间。从当前中国现代化和城市化的进程和阶段来考察,基层腐败问题与以下基层治理的结构性因素存在制度性关联:

   (一)“县、乡镇、村”行政一体化的治理结构

在当前的中国地方治理结构中,中央、省级、市级、县级、乡镇五级行政治理体系基本未变,县级党政机构处于面对广大乡村地域的关键地位。县级政府在本县域的治理体系中具有一定的独立性和自主性,处于对上、对下负责的中枢转化地位,理应对县域的乡镇治理、村务治理具有掌控全局的职能和责任。但在改革开放的进程中,特别是在“农业后税费”时代,县级政府的工作重心,一般都主要放在本县域的经济发展和城镇化建设方面,加快县域的城镇化进程并由此提升“土地财政”的比重,成为县级政府的优先发展目标。而对于类型繁多的“三农补助”项目,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:理论学刊 2018年02期
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