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周少来:中国乡村治理结构转型研究

——以基层腐败为切入点

更新时间:2019-03-28 00:06:58
作者: 周少来  
则必须直接依赖乡镇政府和村委干部的有效配合。由此决定了在县域治理中,需要在本县域落实的“行政性事务”,形成了“县、乡镇、村”一体化的“执行机制”。从而把属于村民自治范围的村务治理,逐渐地纳入行政化管理体制之中。

   “县、乡镇、村”行政一体化治理结构,一是把县级政府“推高”为本县域的规划指挥中心,县级政府机构很少直接面对乡村民众,更无法做到对乡村干部的直接“监管和监督”,对基层腐败更无法日常性直接地“看到”,因而村民在乡村中也很少看到“县里干部”;二是乡镇政府“对上”执行县级政府的指令,“对下”则必须依赖村委干部来“落实”,处于基层发展和基层稳定的“夹层”之中;三是村委干部成为了县、乡镇两级政府的得力“抓手”,从“上级”布置下来的各种事务的“终端执行”,都必须依赖村委干部,村委自治组织的“行政化”在所难免。随着扶持“三农”政策的力度加大,各种惠农兴农补助的增多,村委组织的行政化也更加严重。“县、乡镇、村”行政一体化趋势日益加强,只是限于“行政事务”的执行落实,但又无法从制度监管上做到“一体化监督”。对乡镇、村庄的各种行政任务和资金补助愈多,愈要依赖乡村干部,而愈益依赖乡村干部,则对其的监督愈益不能“太严”,这就为乡村的基层腐败留有愈来愈大的制度性“机会和空间”。

   (二)乡镇自主治理功能的缺失及其依赖性

   在快速推进的新型城镇化大势下,“县、乡镇、村”行政一体化趋向日益强化,在此基层治理的大结构限定下,乡镇政府处于直接面对“乡村社会”的最前沿,处于政府与社会“夹层之中”的“尴尬地位”日益凸显。由此带来了乡镇政府自主治理功能的缺失,及其对村委组织的强烈依赖性。一是乡镇政府基本没有治理的自主性。乡镇政府没有独立的财政,“乡(镇)财县管”的财政收支体系,更弱化了乡镇的治理基础。没有自主的财政支持,乡镇政府很难自主规划乡镇地域的发展项目;二是乡镇政府“对上”依赖县级财政的支持,依赖更多的资金补助和项目支持,“对下”依赖村委干部的“任务落实”,村委干部的支持力度和配合与否,成为乡镇干部工作绩效与“提升与否”的关键;三是乡镇政府成为乡村矛盾和问题的“集中点”,上有县级政府的工作压力和维稳压力,下有乡村民众的投诉和信访。乡村民众一般也把房屋拆迁和土地征用等中的各种“补偿问题”,统统“怪罪”于乡镇干部的“不作为”或“贪污腐败”。同时,村委干部也需要乡镇干部“向上级”争取更多的资金或补助,或为自己的“奖励”和“加薪”争取机会,所以村委干部也对乡镇政府具有很强的“依赖性”。由此形成“乡镇干部”与“村委干部”依赖性的“相互强化机制”:相互依赖、相互合作,更多的相互合作、更多的相互依赖,并在相互依赖中去完成愈来愈多的“行政性任务”。反过来,这种“相互依赖”的合作关系,也能够“随时转换”为“相互合谋”的腐败关系。这从众多的基层腐败的窝案案例中,“乡村干部”勾结合谋,“套取”各种惠农资金的“腐败机制”中,可以得到大量的实例证明③。

   (三)村务自治治理的“行政化趋向”

   在“县、乡镇、村”行政一体化的强化下,在乡镇政府对村委组织依赖性增加的驱使下,本应该属于村民自治领域的村务治理,很难逃脱“行政化趋向”。这也决定着基层腐败的“结构性发生空间”。村民自治组织,在各种惠农补助、补贴日益增多的情况下,“对上”的“行政化依赖”日益增加,因为这是村中干部能够“掌握资金”的主要来源:一是要依赖“上面”下拨的补助补贴,村干部手中就有更多的“资金周转”;二是要依赖“上面”作出的决定和规划,决定本村能否成为“新农村”建设的“样板村”或“示范村”,同时这也决定着本村能否“加快发展”的速度;三是村干部的各种“补助”和“奖励”也要来自“上面”,而这则与村干部的“个人利益”直接相关;四是村干部的配合与否及配合程度大小,决定着上级的“行政任务”能否得到更好的完成。

   与此同时,村民自治组织与本村村民的关系则更加“疏远”:一是“承包到户”以后,各家忙于“各家”的事务,农业税和各种“提留”的取消,村民的自由度更大,也更少依赖村干部;二是村中青壮年的大量外出打工,留在家中的“老弱病残”更少关心乡村公务,村干部的“自由裁量权”空间更为扩大;三是村干部与村民“打交道”,则主要存在于上级下拨的各种补助补贴的确定和分配,如低保户和贫困户的确定,新农村建设中的道路和绿化,重大工程项目需要时的房屋拆迁和土地征用。以上各种补助项目和工程项目中的大量资金,也只与利益相关的农户家庭相关,而“利益无关”的农户也根本不关心。以上村干部的“主要工作”,绝大多数都是上级下派的“行政性分配任务”,而与自治组织的自治工作并没有多大关系。这种村民自治组织“对上”“对下”的行政化倾向,在村集体经济和集体公益很少的中西部地区更为严重,而村集体经济和集体公益较多的“发达乡村”,对本村资源、资金和资产等的管理,也是在村两委的直接领导下进行的。同时,村两委组织的“行政化”取向,必然延伸到村务自治组织的事务管理和运作中。

   (四)村务治理主体的“空心化”问题

   急剧变革的现代化进程加速了全社会的流动性,这在乡村社会中体现得更为明显。传统农业收入与外出打工收入的巨大差异,以及农业产业无法支撑大量农村人口的生存问题,逼迫大量青壮年农民必须“流动起来”。传统的乡村“农业+副业”的生存方式,逐渐地转变为“外出打工+农业”的“半工半农”方式④。由此导致了日益严重的乡村治理主体的“空心化”问题,主要体现在:一是人才的“空心化”。外出农民工全国总量已达2.7亿之多,其中60%以上是“80后、90后”新一代农民工⑤。乡村“精英”的流失,导致乡村治理主体的“无人治理”。二是资金和技术的“空心化”。乡村精英的外出打工,在人才外出的同时,也带走了资金和技术,而打工挣得的资金,则大量投资于城镇或县城的购房事项。三是公共事务的“空心化”。除了行政化的“新农村建设”,乡村基本上没有什么“公益活动”。除了春节期间的乡村“热闹”之外,平日里乡村社会“平静而安详”。四是乡村监督主体的“空心化”。富有活力、能“识文断字”的青壮年的“外出”,留在乡村的“老弱病残”基本没有多少“监督”的勇气和能力,这也是导致在一些地区的村务治理中,“恶霸”能够长期横行的内在原因。

   (五)村级社会组织的严重“缺位”

   村级自治组织,除了已经基本“行政化”的两委组织和“虚置”的村务监督委员会等组织外,基本上没有其他的、能对村委组织起到“监督”作用的村民自组织的社会组织。具体深入到乡村的日常生活,也可以看到一些“自娱自乐”的民间组织,但这些几乎完全属于小范围的文化组织,如村民的“秧歌队”、村民的“自乐班”(民间喜剧爱好者)、村民的“合唱团”、村民的“广场舞队”等。他们与乡村中的“正式组织”村委会没有多少“交集”,组织上不相互“隶属”,活动上不相互“干涉”。而能够在组织上相对独立并与村两委组织“平起平坐”的公益组织,很少有生存的空间和活动领域。这可能是由于“正式组织”的管控和压制,也可能是由于主体精英的“缺乏”。因此,由于没有村民“自组织”力量的监督与制约,村民基本上处于“分散化的原子状态”,这更加促成“行政化”的两委组织,基本上在村里处于无人敢“挑战”的绝对优势地位。

   (六)村民共同体的道德约束“边缘化”

   处于转型和变革之中的乡村社会,由于城镇化的加速和传统乡村共同体的解体,村民共同体的道德约束也随之“边缘化”,传统“村规民约”的乡礼乡俗约束随之“衰减”。这一切似乎是一个无可奈何又不可逆转的趋势,乡村主体力量的大量“外出”,乡村社会流动性的日益加大,传统的、相对封闭的“熟人社会”结构在松解。传统乡村社会的道德礼俗约束机制不再有效,留在村中的老人和妇女,除了原有相互之间的熟知关系以外,对外出打工的年轻人的去向、工作性质和流动情况,根本无从得知。春节期间的“短暂回流”,也是忙于孝敬父母和亲情互叙,年轻人很少“关心”村中公务。由此形成了“村干部”与“老弱病残”的直接“对接”,外出的打工者“不再”关心村务,留守者也“很少”关心村务,传统封闭的“熟人社会”,日益变成了一个流动性更高的“流动社会”。传统乡村中,更多依赖乡规约束、民俗约束、人情约束和“面子约束”的各种道德约束机制,其道德性威信和威力随之日益“功能衰减”。而现代性法治约束和正式规则的约束机制,并未及时有效地健全和发挥功能。在这“规则转型”与“新旧规则空挡”的转型期,“强者多能”,必然赋予占据优势地位的乡村“能人”和“恶人”更大的“胆量”、更多的“能量”来“任意裁量”,也就有了更多的机会空间“暗中操作”。由此,乡村干部更多地处于法治化约束“难以监管”、道德化约束“无以监管”的“监督空白地带”。而同时处于城乡之间、往返奔走的大量“打工者”群体,实际上处于城乡体制“两不管”,法律与道德约束“两不着”的“中间地位”。这不但“撼动”和“侵蚀”着更多依靠法治化的“城市治理体系”,也同时“撼动”和“侵蚀”着更多依赖道德化的“乡村治理体系”。

  

   三、乡村社会治理的结构性转型是根除基层腐败的关键

  

   基层腐败现象,发生于基层社会的现代化转型之中,有着深刻的社会变迁根源和制度结构原因。因此,基层腐败就不仅仅是简单地加强基层权力监督,更不是通过一场基层“反腐运动”所能完全根除的。要有效持久地遏制基层腐败,并使其能够得到制度化的长期根除,就必须通过基层乡村社会的治理改革,促进基层社会治理的结构性转型,构建完善的现代乡村治理制度,推动富有民主自治活力的乡村共同体构建。只有在促成乡村治理体系现代化的基础上,才能最终通过民主化、法治化的制度力量,遏制并根除基层腐败。

   (一)构建城乡一体的公民权利保障体系

   公民权利的平等保障是现代化治理体系的前提和基础,基层治理现代化更是国家治理现代化的活力根基。落实公民宪法权利,消除城乡“二元隔离”的分割制度,完善权利保障的法律体系,这一切带有“顶层设计”性质的制度改革,并非一地一域的地方改革所能完成,更非乡镇机构和职能的简单“调整”所能达成。这需要从国家治理体系现代化的战略高度,从中央层面作出长远性的战略部署,并通过省级层面的地方立法,通过市、县两级的扎实落实等一系列制度改革来完成。在城乡公民的户籍制度、医疗体系、教育体系、社会保障体系、公民政治权利保障体系等方面,构建所有国民一体平等的权利保障体系。从“城乡分割走向城乡一体”⑥,公民权利的平等保障是制度核心,在此进程中,为基层乡村的治理结构的现代转型,奠定牢靠的法治化权利基础。

   (二)乡镇、县城两级的城镇化治理最为关键

   中国现代化的未来进程,城市化是一项重要构成和推力,而未来的城市化推进,乡镇、县城两级的城镇化是基础和关键。一是乡镇、县城两级的城镇化将是未来“吸纳”农民工城市化的主要“场域”。随着中国经济进入“常态化”的减速放缓阶段,“一线、二线大城市”的“城市化融入门槛”还会提高,高达一亿之多的“新生代农民工”要融入城市,“就近、就地”的低成本城市化将是其主要路径。二是乡镇、县城两级的城镇化治理将是未来基层社会治理的难点和重点。这是因为,从大城市返乡的农民工不会返回传统农村,只能在本县域的县城和乡镇谋求发展,而同时从农村走出来的急于“城市化”的农民,也只能“就近”低成本地城镇化。因此,乡镇、县城两级的城镇化布局和城乡一体化的战略规划,将成为未来城乡一体化乡村治理结构变革的制度关键⑦。这就需要构建城乡一体化的发展规划和制度保障,为未来不可逆转的城镇化进程提供良好的基础性“治理场域”。

(三)构建民主自治的乡村共同体生活 (点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:理论学刊 2018年02期
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