返回上一页 文章阅读 登录

朱碧波 李璐燕:协同共治:中国民族事务治理体系的当代建构

更新时间:2019-03-27 23:53:41
作者: 朱碧波   李璐燕  

   内容提要:传统总体性社会时期,我国形成了一元化的民族事务治理体系。改革开放以来,社会发生深刻转型,民族事务风险的生成机理和扩散路径发生了巨大变迁,一元化的民族事务治理体系弊端日益凸显。随着中国特色社会主义进入新时代、中华民族伟大复兴步入新纪元,当代中国民族事务治理应当建构多元力量共同参与的治理体系,即协同共治式治理。民族事务协同共治体系具有治理主体多元性、治理功能互补性、权力运行多向性、利益取向公共性等特点。民族事务协同共治本质上是一种公意之治、前瞻之治和权利之治。不过,民族事务协同共治体系从理论的建构走向实践依然有待超越民主与效率的张力、权力行使与责任认定的难题,以及有限理性与正当妥协的困境。

   关 键 词:民族事务治理  协同共治  治理体系  新时代

  

   我国是一个民族事务繁多的多民族国家,民族事务治理始终是国家治理无法回避的一个议题。在当前实现“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期,为了进一步促进中华民族的伟大复兴,我国迫切需要推进民族事务治理体系和治理能力现代化。现有研究虽不乏涉及民族事务治理现代化的相关议题,但其研究旨趣却主要聚焦于民族事务治理的能力提升[1]、法治推进[2]和制度设计[3]等,鲜有对民族事务治理体系现代化的研究。民族事务治理体系与治理能力两者唇齿相依,相辅相成:治理体系是治理能力生成的基础,治理能力是评价治理体系合理与否的标尺。治理体系与治理能力本应两相匹配、均衡发展,但当前民族事务治理体系现代化研究的缺失,不仅导致民族事务治理研究学术版块的残缺,而且使得新时代凸显的重要议题难以得到学理性的回应。因此,当前需要在反思传统民族事务治理体系得失的基础上,持续推进民族事务治理体系现代化。

  

   1 传统民族事务治理:历史鸟瞰与体系特征

  

   我国是一个历史悠久、民族多元的国家,民族问题始终是与国家统一和稳定密切攸关的重大问题。在传统总体性社会的历史流变中,我国逐渐形成了一元化的民族事务治理体系。王朝国家时期,中原王朝政权与边疆民族政权之间存在一定的张力。为了化解这种张力,中原王朝政权秉承“天下一统”的理念,通过各种“因俗而治”的制度和策略不断推进民族事务治理。比如在国家行政区划建制上,秦汉实行郡县制,少数民族聚居地设置不同于内地的“道”“属邦”。唐朝在边疆民族聚居地设置羁縻州、府,任命当地少数民族首领、贵族或精英担任世袭都督、刺史等官职。元明清时期则在边疆民族地区实行土司制度,强调“以土官治土人”。与此同时,中原王朝又借助封赐、结盟、联姻、和亲、礼遇等策略实行民族事务的羁縻之治。由于传统多民族社会是一个民族文化相对同质、民族利益比较一致和权威认同集中的总体性社会,中央王朝政权通过羁縻之治客观上维系和促进了多民族国家的形成与发展[4]。不过,传统民族事务治理是特定历史阶段的政治产品,它并未超越时代自身的诸多限制,难免带有特定历史烙印的时代局限,概而言之:

   其一,一元化治理。王朝国家时期,中原王朝政权在“大一统”的政治理念之下,择取“家国同构、儒法互补”的治理方式,最终形成了家天下与士大夫政治相结合的治理架构。由于国家治理理念滞后和传统社会力量发育不足的问题,政治系统排斥和抑制其他非权力组织的存在和生长,对民族事务治理的权力垄断,使得传统民族事务治理体系呈现出鲜明的一元化色彩。

   其二,单向度治理。王朝国家时期,中央王朝始终难以彻底摒弃“华夷有别”的理念,因而以“羁縻之治”作为民族事务的基本治策。中央王朝通过羁縻之治(尤其是元明清时期的土司制度)成功地将国家范围内的多元民族共同体纳入皇权一统的政治统治和行政管理体系之中。新中国成立后,我国秉承民族平等和民族团结的价值理念,深入推进国家政治一体化和边疆民族地区整合,确保了民族事务治理的上下联通和运转协调。不过,在民族事务治理体系的历史建构与现代整合中,民族事务治理总体上呈现出单一权力中心和权力单向度运转的特点。换而言之,国家民族事务治理的理念产出、制度设计和政策供给都是借助层级化的政治架构自上而下地单向度传达与执行。政治系统在民族事务治理中并不注重于治理主体与治理客体的双向互动、政治系统内部的上下沟通。普通民族群体受制于自我素养和政治参与渠道狭窄等原因,难以有效参与民族事务治理,从而使得民族事务治理呈现出权力单向度运转的特点。

   其三,精英式治理。按照西方精英主义的理论阐释,任何社会都可以两分为占统治地位的精英群体与受治地位的普通民众[5]149,而人类社会展开集体行动无法逃脱寡头统治的铁律[6]1。从某种程度来说,我国传统多民族社会同样也存在民族精英与普通民众的二元分野。民族精英作为特定时期自我长成的传统权威,拥有一定的社会凝聚能力和民族动员能力,因而受到中央政权的高度重视。王朝国家的怀柔绥抚、和亲通好、朝贡纳质,事实上都折射出中央王朝试图以民族精英作为边疆民族地区治理的代理人,以期达成“树其猷长,使自镇抚”的目的。

   其四,权力本位式治理。传统民族事务治理本质上是公共权力对民族公共事务的一种支配与处置。公共权力深刻影响民族事务治理,并使得民族事务治理呈现出权力本位的色彩。这种权力本位式治理的主要表征是:公共权力垄断民族事务治理,排斥其他社会群体介入民族事务治理,普通民族群体难以影响民族事务的议题设置与政策产出;民族事务治理主要是基于“政治需求导向”而不是“社会需求”导向,公共权力的治理偏好深远地影响着民族事务治理;公共权力自我膨胀的本能使其在民族事务治理中缺失应有的边界意识,公共权力行使易于突破民族事务公共领域而延伸至民族群体的私人领域;民族事务治理的“法治思维”和“权利本位思维”并不彰显,容易出现权力本位对权利的挤压、工具理性对价值理性的遮蔽、效率导向对效能导向的凌驾等。

  

   2 潜在缺陷与风险倒逼:传统民族事务治理体系的反思

  

   中华人民共和国成立初期,国家创造性地传承、改写和发展传统时期民族事务治理的合理内核和积极因素,实现了扬弃性的超越。民族区域自治的制度设计和少数民族干部的培养,对于民族事务治理绩效的优化起到了重要作用。改革开放以来,我国逐渐步入社会转型的新时期、国家崛起的新世纪和中华民族伟大复兴的新时代。在时代急剧的变迁过程中,各种原生型和后致型、内源型和外生型民族事务风险叠加淤积,并借助现代传媒技术螺旋式放大,并倒逼民族事务治理体系的转型与重构。

   2.1 传统民族事务治理体系的潜在缺陷

   传统民族事务治理体系大体匹配总体性社会时期的民族事务,客观上也取得不俗的治理绩效,但传统民族事务治理体系的原生缺陷也是显而易见的。随着全球化的深化和中国现代社会的快速发展,传统民族事务治理体系的缺陷逐渐凸显,并且表现出与时代发展相抵牾的诸多征兆。

   其一,一元化民族事务治理体系的弊端。传统民族事务治理中,政治系统身兼裁判员和运动员的双重角色,是民族事务治理当仁不让的核心,民族事务治理绩效也主要是政治系统单一智慧的体现。然而,当今社会形态迥异于传统社会形态,社会的复杂程度和风险聚合程度远超过往。正如有学者所说:“现代世界已经演变成了这样一个世界:在这个世界中,我们按照可测算风险的语言进行思考和按照可测算的语言采取行动的两者之间已经呈现出巨大的差异;在这个世界中,我们用于技术发展相通的速度创造出无法测算的不确定性。”[7]社会发展的复杂化和不确定性使得民族事务发生了极其巨大的变迁,各种传统社会不曾经历的新型民族事务纷纷出现,如各民族跨区域大流动中的民族互嵌与民族区隔、社会急剧转型中的民族分层和利益裂变、民族国家建设中的国家认同与中华民族共同体意识培育等。这些新型民族事务的凸显与固有民族事务的叠加日益严峻地挑战一元化民族事务治理体系的承受能力,并使得单一的政治智慧在纷繁复杂的民族事务迷局中陷入捉襟见肘的窘境。

   其二,精英主义民族事务治理体系的缺陷。传统民族事务治理体系强调民族精英在民族事务治理中的特殊作用。这无疑是对总体性社会民族地区“人心政治”[8]建构的精准把握。不过,在现代民主政治文化激荡的浪潮中反思传统民族事务治理,传统精英主义取向的民族事务治理体系未免局限于民族精英人物的吸纳而相对忽略对普通民族群体意见的尊重。与传统总体性社会相异的是,现代多民族社会是一个异质性社会。社会彰显出日益复杂的利益多元性、文化多样性和价值异质性,族际分化和社会分层现象不断发展。多民族社会存在利益冲突和价值碰撞,单纯地注重民族精英吸纳而忽略其他利益主体的权益表达已经不符合时代发展的需求。

   其三,权力本位式民族事务治理体系的病症。传统社会时期的政治职能主要体现为政治统治职能和社会管理职能,公共服务职能体现得并不明显。由于传统社会普通民族群体的利益诉求相对简单和单一,政府公共服务职能的缺陷导致的民族事务治理风险并不凸显。然而,随着时代发展和社会变迁,多民族社会的欲求开始急切而多元。尤其是改革开放激活了整个多民族社会的经济理性和发展期许,各民族群体都兴起了一场“期望值革命”[9]。随着新时代的到来,各民族群体的需求层次可能更加多元。各民族群体的美好生活需要日益广泛,“不仅对物质文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长”[10]。各民族群体对美好生活需求的期望与传统民族事务治理公共服务职能的软化形成日益拉大的张力,容易诱发民族事务治理成本抬升与绩效递减的反向发展风险。

   2.2 当代民族事务的多元繁复与风险生成

   改革开放以来,全球化的深入推进和社会转型的加快使得我国民族事务治理面临新的机遇与挑战。我国民族事务治理遭遇全球性第三次民族主义浪潮的复兴、全球性风险社会的形成、世界地缘政治格局的变迁,以及我国总体性社会的急剧转型。世情与国情的变迁使得我国民族事务趋于繁复,民族事务治理风险也呈现出一系列的时代特征。

   其一,民族事务风险的叠加性。风险叠加是民族事务在时空压缩式发展过程中折射出来的鲜明特性。民族事务风险叠加本质上是前现代社会、现代社会与后现代社会各种原生型风险与后致型风险的聚合。在前现代社会中,民族个体从呱呱坠地就落入“婴儿民族陷阱”[11],独特民族文化氛围的浸润使其在政治社会化过程中形成原生的身份认同、集体记忆和民族情感。在多个民族共生的环境中,族际之间身份的殊异性、集体记忆的差异性和情感指向的分殊化难以避免地使族际之间存在一定的原生型张力。现代民族国家的建构与发展又可能会催生族际之间的各种后致型张力。现代边疆民族地区的治理是国家行政权力主导下的制度变迁和压缩式社会形态演进。现代性主导的发展范式不可避免地出现族际发展差距拉大和分配非正义等问题,而各种后现代主义思潮的勃兴又频频解构国家主流的历史叙事、官方的政治话语和共享的文化图腾,诱发国家认同、政治认同和中华民族认同风险的生成。

其二,民族事务本身的敏感性。对于任何一个多民族国家而言,民族事务往往具有难以言喻的敏感性。从民族本身而言,民族成员经由原生家庭的文化浸润和后天的民族主义工具性建构,往往对本民族这样一个“想象的共同体”[12]6产生超验的认同。这种超验民族认同甚至发展成为一种“高情感负荷的意识形态”(an emotionally-charged ideology),使得民族成员对“他者”有意无意地文化冒犯比较敏感。对于多民族国家而言,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/115689.html
文章来源:《探索》 2018年02期
收藏