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屈茂辉:农村集体经济组织法人制度研究

更新时间:2019-03-26 07:07:40
作者: 屈茂辉  
将集体经济组织规定为法人后,乡镇集体经济组织与乡镇政府、村集体经济组织与村民委员会即可实现分离,集体经济组织即回归到其原本的经济组织的地位。其性质主要是民事主体,要订立自己的章程,建立起“意思机关(决策机关)-执行机关-监督机关”的治理结构,按照章程确立法定代表人,依照法律和章程规定的程序形成集体经济组织法人的意思;在集体经济组织与其成员之间的关系上,形成清晰的财产相互独立、责任相互独立、意思相互独立的法律架构;有利于逐步建立责权明晰、运转有效的乡村民主监督机制,重构村民会议(村民大会或村民代表大会)、村民委员会之间的权利义务关系,形成公平、公开、有效的乡村治理机制。从理论上而言,自此以后,“小村官、大蛀虫”的不正常现象也就不会再普遍出现。

  

二、农村集体经济组织法人的存在形态

  

   关于现实中农村集体经济组织法人的存在形态,现行法律法规甚至各类规范性文件都没有明确的界定,对此需要从制度变迁的视角以及在实证分析的基础上予以把握。

   从制度变迁的视角而言,我国法律法规中所言的农村集体经济组织,是我国农村的一类特定经济组织(除经济组织功能外还兼具社会管理与服务职能),乃中华人民共和国成立后从互助组发展起来的农业生产合作社,历经初级社、高级社再到人民公社;乡村集体企业、乡镇集体企业虽然属于经济组织但不属于农村集体经济组织的范畴。在人民公社时期,农村集体经济组织则演变为“三级(生产队、生产大队、公社)所有,队(生产队)为基础”的人民公社体制,生产队是基本的生产单位、社会单元,耕地、山林、水面(塘)、耕牛均属于生产队所有,大队有少量的山林(林场)、园艺场、茶场以及综合工厂等财产,公社有自己的林场、园艺场、茶场、农机站等。

   中国共产党十一届三中全会以后,随着家庭联产承包责任制在全国逐渐推广,我国《宪法》明确规定人民公社为集体经济组织、在农村建立乡(镇)政府,建立了政社分开的制度。1983年10月中共中央、国务院专门颁发了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,要求政社分开、建立乡政府的工作大体上在1984年底以前完成。与此相应,在原生产大队一级恢复建立基层群众性自治组织即村民委员会,经批准有的地方也存在村民委员会兼行经济组织和村民委员会的职能的情况。也就是说,在制度层面,在1993年《宪法修正案》第6条对《宪法》修改之前,虽然《民法通则》、《土地管理法》规定的是乡(镇)农民集体经济组织、村集体经济组织、村内农民集体经济组织,但农村集体经济组织的形态为生产队、生产大队和人民公社。这方面表现最突出的是广东省人民政府2006年颁布的《广东省农村集体经济组织管理规定》,依照该规章3条,广东农村集体经济组织是指原人民公社、生产大队、生产队建制经过改革、改造、改组形成的合作经济组织,包括经济联合总社、经济联合社、经济合作社和股份合作经济联合总社、股份合作经济联合社、股份合作经济社等。而依《物权法》、《民法总则》规定,在不存在集体经济组织形式的地方,村委会、村民小组代行集体经济组织的职能。

   而就实践层面而言,随着政社分开、乡(镇)政府的建立,人民公社、生产大队、生产队在全国各地相继发生变化。少数经济比较发达的地方将人民公社更名为农工商总公司,全国农村的绝大多数地方既没有将人民公社改名也没有将人民公社作为经济组织实际运行,实际上处于消亡的状态,根本就没有“形式上的集体经济组织”。与人民公社的情况相比,生产大队的情况略有不同。除个别地方如江苏省江阴市的华西村成立农工商总公司外,作为集体经济组织的生产大队几乎不存在了,但其经济职能则为村委会代为行使。于是乎,生产大队这一集体经济组织与“村”就是同义语了,“村里所有”就是“村集体所有”。“村”就是由一定范围的集体土地、该范围内的农民(不分年龄、性别、智力程度等等)以及村委会组成的实体。这个实体就是中国农村次基层的组织,实质上具备法人的基本要件,是村集体经济组织最现实的体现或存在,此即为村集体经济组织的实在“组织形式”。随着经济社会的发展,上世纪90年代以来,湖北省在原人民公社、生产大队、生产队基础上重新成立乡镇经济联合总社、村经济联合社、组经济合作社,广东、上海等经济发达地区,出现了不少将村级集体经济组织更名为股份合作公司的实践,深圳的农村集体经济组织基本上为股份合作公司。浙江省则只强调了村级集体经济组织,明确村集体经济组织以“村经济合作社”形式存在。与生产大队的变迁类似,在普遍实行家庭联产承包责任制以后,生产队丧失了生产组织功能,农产品分配的功能也基本没有存在的基础,只有在责任田的调整、山林或鱼塘、林场、果园等的发包等方面发挥一定的作用,而作用的发挥是通过村民小组组长的对全体村民小组成员的会议召集进行的,生产队几乎被村民小组替代了。所以,法律上所谓的“村内集体经济组织”客观上由生产队演变成了村民小组。诚然,在国有农场中生产队还是一级重要的经济组织;在司法实践中,全国各地都存在以生产队作为一方当事人的案件。换句话说,生产队、村民小组均是现实中的村内集体经济组织形态,只是仍称之为生产队的少之又少。近些年来,许多地方实行合乡并村,与此相应,原乡、村的集体经济组织也就合并了。

   值得指出的是,供销社、信用社虽然也是合作社,但是应不属于《民法总则》等法律法规规定的农村集体经济组织,而属于《民法总则》100条规定的合作经济组织。我国现阶段的合作经济组织即专业合作社。供销社,全称是供销合作社,是20世纪50年代,由农民出资兴建、按合作社形式建立的合作经济组织,扎根农村,为农服务,是当时农村商品流通的主渠道,其服务网络遍布乡村。改革开放以后,随着商业流通领域的逐一放开,个体工商户的大量涌现,特别是20世纪90年代末,随着棉花市场开放、化肥市场开放,供销合作社就受到严酷的市场竞争,基层供销普遍陷入了困境,连职工的生活保障都难有保障。为了摆脱困境,全国各地供销社都进行了改革,开始置换职工身份、买断工龄,基层供销社几乎不复存在,县级供销社现在几乎成了空壳,市以上的供销社则成了纯粹的管理部门。农村信用社也发端于上世纪50年代初期,开始时是按农户自愿入股、服务本社社员的合作社原则组建,但此后不久,政府就完全介入到信用社的所有制定位和经营业务上,农村信用社逐渐发生异变,后来成了农业银行的基层机构。改革开放后,农村信用社步入了改革的轨道,逐步恢复合作金融组织的性质,1996年年底全国农村信用社与农业银行基本上脱离了行政隶属关系,现在全国许多地方均改制成了村镇银行或者农商银行,成了营利法人。

  

三、农村集体经济组织法人的治理结构


   凡法人均得有治理结构,即应当设立法人的机关。农村集体经济组织法人也是如此。从解释论而言,《民法总则》关于农村集体经济组织法人仅一个条文,法人这一章的第一节一般规定中也没有关于法人机关的规定,现实中很少有按照法人制度的要求建立法人治理结构的情形,因此,农村集体经济组织法人的治理结构还是一个建构性问题。

   无论是按照民法原理,还是作为法人的组织实际参与民事活动的需要,农村集体经济组织法人都应同时具备意思机关或者决策机关(权力机关)、执行机关和监督机关。基于我国物权法第59条确认的农民集体所有为“本集体成员集体所有”的本质,作为法人,乡镇、村、组三级农村集体经济组织,其治理结构,不但是必须有而且是应尽快得到明确。

   首先,中央可以以政策的形式明确县级人民政府指导、帮助、监督乡镇人民政府制定乡镇农村集体经济组织章程,乡镇人民政府指导、帮助、监督村、组制定本集体经济组织章程,在章程中明确三级农村集体经济组织法人的治理结构。

   其次,三级农村集体经济组织法人的治理结构可以参照原《人民公社章程》的相关内容,但需要对称谓做适当的修正。即如果是存在生产大队、生产队等组织形式的,其意思机关或者决策机关(权力机关)是乡镇农民代表大会、村民代表大会和生产队全体成员大会(生产队一般比较小,没有必要采取代表大会的形式),执行机关是生产大队、生产队的管理委员会,监督机关是生产大队、生产队的监督委员会,规模较小的生产队,可以只设一个监察员,法定代表人为管委会主任、队长。在生产大队、生产队普遍虚化的当今中国农村,如果是乡镇一级农工商总公司或经济联合社等类似经济组织、村一级农工商总公司形式或经济联合社等类似经济组织,其意思机关或者决策机关(权力机关)应当是乡镇(村)全体农民的代表组成的理事会或者类似的机构,执行机关是公司的管理委员会或者经营委员会,监督机关是由乡镇(村)农民代表、乡镇(村)企业代表等组成的监事会,法定代表人为公司经理。在不存在集体经济组织之组织形式的广大农村,村、组集体经济组织的意思机关或者决策机关(权力机关)是村民代表大会和全组成员大会,可以设立相应的经济管理委员会、监督委员会作为村、组集体经济组织法人的执行机构和监督机构,由于在这种情形下村委会、村民小组代表行使集体经济组织最核心的权利——所有权,所以较妥当的做法是村委会主任、村民小组组长兼任经济管理委员会主任,也就是该集体经济组织法人的法定代表人。

   最疑难的问题可能还在于乡镇农村集体经济组织法人治理结构的建构。依笔者之见,在人民公社作为经济组织消亡以后,乡镇集体企业还是普遍存在的,这些集体企业的出资人既不应当缺位也不应当由乡镇人民政府代为行使,而应当实体化。这个实体化的、能够代表全乡镇农民利益的集体经济组织,主要职责是作为出资人将集体所有的动产、不动产出资给全资的或者股份制的集体企业,也就是主要履行集体资产出资人职责,其组织形式可以考虑借鉴我国国有资产管理委员会的经验,以“××乡(镇)集体资产管理委员会”名称组建及运行。这个“乡(镇)集体资产管理委员会”性质上属于乡镇农村集体经济组织法人,其意思机关或者决策机关(权力机关)是全乡镇的农民代表组成的“乡(镇)集体资产管理委员会理事会”,执行机构即乡(镇)集体资产管理委员会,监督机构为乡(镇)集体资产监督委员会,法定代表人为乡(镇)集体资产管理委员会主任。

   按照《民法总则》61、62条的规定,农村集体经济组织的负责人即为其法定代表人,法定代表人以农村集体经济组织法人名义从事的民事活动(包括民事纠纷解决活动如诉讼、仲裁、调解、和解),其法律后果由农村集体经济组织法人承受;农村集体经济组织的意思机关或者决策机关(权力机关)依法可以通过章程对其法定代表人的代表权进行限制,但这种限制对善意的行为相对人而言没有对抗效力;法定代表人因执行职务造成他人损害的,由农村集体经济组织法人承担民事责任,法人承担民事责任后,依照法律或者法人章程的规定,可以向有过错的法定代表人追偿。值得进一步明确的问题有下列三个:

其一,如何认定法定代表人的职务行为。职务行为,顾名思义即履行职务所为的行为。关于法定代表人职务行为的认定,学理上与雇员职务行为的认定是同一的,存在主观说、客观说和主客观综合说三种观点,现代各国几乎均采主客观综合说。就农村集体经济组织法定代表人而言,其职务行为包括对内和对外两个方面:对内为组织管理行为,虽然在管理行为引致的法律关系中存在管理与被管理的关系,但应当不属于行政法律关系而十分类似于企业内的管理关系;对外则为代表农村集体经济组织,以其名义全权代表参与一切民事活动。在判断农村集体经济组织法定代表人的对内的管理行为是否为职务行为时,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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