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朱富强:中国政治制度的顶层设计:儒家的四大民主制度安排

更新时间:2019-03-25 23:02:14
作者: 朱富强 (进入专栏)  

  

   导读:为了保障有为政府积极“有为”而不“乱为”和“不为”,根本上要建立一套制度制约体系。但是,这种制度制约体系不能简单地照搬西方社会的权力制衡的宪法政治体系,因为这种权力制衡体系必然导向有限政府而非有为政府;相反,它可以从儒家社会中理念和实践中汲取养分,因为有为政府与儒家社会的全民政府和圣贤治国理念相通,都强调对全民利益的关注和对社会责任的承担。事实上,儒家社会在漫长演进过程中酝酿出了高次元的民主精神以及相应的制度安排。其中,儒家社会治理的核心问题是:上位者如何选择以及其行为如何得以监督,这就涉及“下位者监督上位者”的问责制度和“德上法下”的社会规范体系。同时,儒家社会的上位者不仅受到来自下位者的监督,而且还要面临着更高的道德约束,这就是“德治”观。进而,要保障上位者受到“德治”的约束,又必须存在一套独立“道统”;其中,“道统”的阐释权和发展权在“士”,上位者则必须向“士”学习并接受“士”的监督,从而确立了“在下而不在上”的道统观。

  

一、引言


   林毅夫的新结构经济学倡导积极的有为政府,这就带来一个核心问题:如何切实保障政府机构以及官僚们致力于产业转型和经济发展的积极“有为”而不会出现以权谋私的“乱为”和推卸责任的“不为”呢?韦森在评论新结构经济学时就说,NSE分析框架仍然实际上是“制度缺位”——尤其是政治与法律制度缺位的,而“在一个国家和地区的政府领导人在增长甄别和因势利导的发展规划以及实际操作和运作中,如果不考虑制度约束和体制变量,而只是理想地提出政府领导人和决策者当怎样行为和怎样才是最优选择,其现实有效性、可实施性和操作性是要大打折扣的。”[1]

  

   按照新自由主义的政治学和经济学观点,这根本上需要建立一整套的法律规章等正式制度安排,其中的关键又在于建立权力制衡的宪法政治体系。然而,这种宪法政治体系存在这样两大根本性问题:(1)西方的三权分立体系在实践中也并没有阻止行政权的一权独大,并出现了波普尔所称的“民主悖论”和“自由悖论”,这显然与自由主义的根本诉求背道而驰;(2)独立的三种权力分别赋予立法、行政和司法,这会严重影响政府运行和政策效率,这明显与发展中国家所面临的经济发展任务背道而驰。

  

   事实上,西方自由主义者极力推崇的三权分立体系根基于“恶棍”假说这一前提,[2]由此对应的治理模式也是关注个人的自由权利而不是应尽责任;相应地,这不仅无法充分发挥被监督者的积极性,而且还会造成人与人之间相互提防而产生不信任。在这种以监督为主的治理模式下,任何当事人在遇到问题时首先想到的就是推卸责任,努力在不完善契约中寻找有利于自己的漏洞;因此,这种制度往往是强于监督而弱于激励,从而也就无法产生理想的“有为”政府。其实,古典和新古典自由主义之所以倡导权力制衡的制度安排,根本目的也正是为了降低制度的运作效率;因为在古典和新古典自由主义者看来,好的社会制度就应该能够尽可能降低坏的当政者做坏事所带来的危害,而不是尽可能激励好的当政者做好事所发挥的效率。

  

   同时,民主的实质根本上也不是专指基于权力制衡的规则,而是凸显社会成员在权利和义务上的对等关系。正是基于这一本质,民主宪法政治的内涵和外延就需要在现有理解上加以拓展:不能限于正式的权力制衡方面,还需要发挥伦理熏陶和人格塑造的功能。美国政治学教授埃尔金就指出,适当的宪法政治制度不仅关注需要关注权力的限制,更要关注社会问题的明智解决和国民性格的型塑,从而具有教育性的道德内容。[3]更进一步地,除了经济发展这一历史任务外,特定的社会结构和文化传统也决定了当前中国社会并不适合直接照搬欧美这种三权分立的宪法政治体系:注重权利的三权分立宪法政治体系根植于个人主义文化传统和社会结构之中。既然如此,我们又如何在赋予有为政府以积极功能的同时又能够保障其行为不逾矩呢?很大程度上,我们可以转向儒家的理念和经验中寻求启发。

  

   事实上,基于对民主本质的理解,我们就可以更好地认识到,儒家社会充盈着更为实质性的民主制度。究其原因,儒家一直强调每个人的社会责任和义务,重视他人意见、关怀弱势利益。譬如,儒家一直强调“己所不欲,勿施于人”,强调“为己利他”的行为方式,这实际上就是平等对话。进而儒家社会“尽其在我”责任观对社会发展也带来两个重要特点:(1)它促使拥有更大权力的政府承担起更大责任,也赋予其更高的行动自由,从而形成信托型政府;(2)它促进人与人之间的相互信任,也降低了人与人之间的策略性行为,从而形成和谐型社会。进而,相互信任和责任承担的社会关系有助于个人能动性的有效发挥,因而儒家社会也就拥有丰厚的激励资源。

  

   当然,任何责任和职能的承担都不能仅仅依靠当事者的“自律”,也需要在社会制度基础上的“他律”。有鉴于此,在长期的实践中,儒家社会还构建了一整套的社会制度安排,以保障政府行为以及官僚行为受到有效制约,促使政府或官僚活动尽可能地符合社会“公意”。显然,这些制度对当前我国的有为政府建设有显著的启迪意义。那么,我们究竟如何理解儒家社会中的民主精神以及相应的制度安排呢?本章就此作一探究,并从中汲取营养来为有为政府夯实制度基础。

  

二、儒家社会的有为政府及其嵌入的民主精神


   传统观点认为,现代民主宪法政治起源于西方社会,而儒家社会只有专制,没有自发产生出西方式的多党制,也就没有基于选举的现代民主,没有有效的政府监督和制约机制。果真如此吗?徐复观曾指出,儒家社会中存在低次元文化传统和高次元文化传统,其中,低次元文化传统主要是指表现在具体事象上的风俗习惯,它成为人们不问理由、相互因袭的生活方式,从而缺少对生活的自觉,缺乏自我批判、自我改造的力量;高次元文化传统则是指隐藏在具体事象背后的并体现一个民族精神的最高目标、最高要求和人生的最高修养,它必须通过人的高度反省和自觉才能再发现,在反省、自觉和再发现中将历史的过去连接到现在并通向未来,并有意识地吸收新事物而形成新的传统。[4]同样,在民主宪法政治上也是如此,儒家社会在看似集权和人治的背后一直都嵌入着高次元的民主宪法政治精神,这是儒家社会长期稳定的基础。也就是说,尽管儒家社会没有自发地产生现代西方社会的多党制和选举民主制,但这并不意味着就没有民主基因;相反,儒家社会蕴含了与民主本质更为接近的理念和精神,它有利于政府更好地服务于全体人民而不是部分群众,进而使得儒家社会的大众对政府更为信任。有鉴于此,这里就儒家社会中的高次元民主精神作一剖析。

  

   (一)儒家社会的有为政府

  

   一般来说,西方社会的国家组织具有明显的主权特性,它主要维护主权者的利益,从教会主权、君主主权、议会主权到人民主权都是如此;同时,主权的分解和分散产生了权力制衡和三权分立的权力结构,政府的根本职能则体现在对社会成员潜在的机会主义的监督和控制上。与此不同,儒家社会的国家呈现出明显的裁判特性,帝王也只是代天行道,这里的天就是所有百姓或者公意;同时,社会大众对政府的充分信托和放任而演化成中央集权,政府的根本职能体现在对社会利益的协调和社会福利的促进上。国家性质的不同进而导致儒家社会和西方社会在政府构成、民主体制以及政党形态上都呈现出明显的差异。(1)随着权力的分散和民主的推广,西方社会的官僚阶层发生了从贵族世袭到权力和选举相结合的演变,从而开始实行多数票原则的民主制度;基于获得政权的需要又催生出了政党,每一政党代表了特定群体的利益,从而形成了多党制的政党形态。(2)儒家社会的官僚阶层发生了从科举取士到考试和选举相结合的演变,其民主制度建立在合伙制原则基础之上;每一政党往往宣称代表全体成员的利益,从而演化为全民制的政党形态。

  

   正是由于在国家组织的基本性质和政府机构的职能承担上存在根本性的认知差异,儒家社会和西方社会也就蕴含了不同的民主精神和宪法政治制度。一方面,在西方社会,国家代表了一种主权,一种力量,国家运用这种主权和力量以实现某种功利的和物质的目的;同时,为了防止政府及其官僚以损害他人的方式谋取私利,西方社会后来又进一步发展出了权力制衡的制度结构,进而也就导向了新自由主义宣扬的有限政府。另一方面,在儒家观念中,国家却是一种道德的和文化的机构,其任务在于积极发扬人类理想的文化和道德,从而实现“平天下”的最终目标;相应地,儒家的政府存在的主要意义,不在于具有何种权力,而在于承担了何种任务。[5]进而,儒家社会赋予政府的基本任务在于它要满足全体人民生活(富之)和修养(教之)的需要,官员们每为官一任,就承担起教化一方之责,这就导向了积极的有为政府。那么,儒家社会的有为政府如何有效地承担它的职能和完成它的使命呢?关键就在于选出胜任者当政。进而,何种人物才是合适的当政者呢?这又涉及儒家的人性观。

  

   儒家认为,人们因为后天的学习和努力差异而产生了贤愚不同,进而对社会公意的关注和社会责任的承担也存在很大的不同,那些具有更好能力和责任感的人应该拥有更大的投票权;相反,如果公共问题由社会成员平等地决策,就不可能做出最明智的选择,反而可能带来多数暴政的危险。因此,传统儒家社会强调“圣贤”政治,把那些既有德行又愿为人民服务的“圣贤”视为治理国家的必然人选。这些“圣贤”是通过一定的选拔和考核而选拔出来的社会精英,他们进入政府而形成了官僚统治集团;同时,由于官僚统治集团的成员又是可以在全社会流动的,因而所组成的政府也就是全民政府。孟子就指出,“尊贤使能,俊杰在位,则天下之士皆悦,而愿立于朝矣”(《孟子.公孙丑上》)。正是由于儒家社会推崇“圣贤”治国,关注社会成员在智力和道德上的差异,从而就赋予全民政府的基本使命:决策应该关注全体人民的“公意”。进而,基于这种尚贤不尚众的信念,使得儒家社会传统上不重视多数,连带对于党徒产生轻视,以致没有自发建立起依靠多数投票决议之制度,尤其是没有自发产生代表特定利益集团的政党政治。

  

事实上,如果少数人相互抱团结党,也就无法实现“公意”了。卢梭就写道:“为了很好地表达公意,最重要的是国家之内不能有派系的存在,并且每个公民之内是表示自己的意见。……但如果有了派系存在的话,那末就必须增殖它们的数目并防止它们之间的不平等”。[6]有鉴于此,中国儒士历来不喜欢为了一己之私的政党或党争,如东汉党锢、唐代牛李朋党、北宋新旧党争,古代社会中的那些政治组织都被视为危害社会的朋党而遭到无情的打击,甚至有“国之将亡,必兴朋党”之说。而且,直到今天依旧如此,受儒家社会影响的现代国家往往都存在一党独大的现象,甚至也不允许内部出现宗派。究其原因:(1)从思想层次看,贯穿儒家教义的是王道思想,而王道思想的核心就是,统治者乃是受“天命”而为全体黎民之利益着想。例如,荀子所云:“天之立君,以为民也”(《荀子.大略》);董仲舒则强调,(点击此处阅读下一页)

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