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贺凯:美国印太战略实质与中国的制度制衡

——一种基于国际关系理论的政策分析

更新时间:2019-03-23 23:01:05
作者: 贺凯  

  

   【内容提要】在亚太地区经济相互依存度不断加深的背景下,美国、中国以及东盟等各方行为体越来越倾向于实施包容性制度制衡、排他性制度制衡和制度间制衡等不同形式的制度制衡战略,通过在多边机制中的竞争来追求自身权力和影响力的最大化。美国特朗普政府提出的印太战略是针对中国崛起所实施的排他性制度制衡,目的是加强印太机制内国家间在经济和安全领域的合作,以平衡和限制中国在地区事务中的影响力。从制度竞争的视角出发,中国可以采取机制分化策略和包容性制度制衡的战略选项,以抗衡美国的印太战略给中国崛起造成的战略压力。

  

   【关键词】印太战略;制度制衡;机制分化

  

   自特朗普2017年11月亚洲行开始,美国就正式开启了其印太战略的布局。2017年东亚峰会上,“四国安全对话机制 2.0”,即美、日、澳、印四国安全对话在 10 年后再次开启。虽然四国安全对话机制的前景还不明朗,但其对中国所产生的战略压力不能小觑。在特朗普政府2017年底发表的《国家安全战略》中,“印太”这个概念被重复了12次,而以前常用的“亚太”却几乎没被提起。2018年6月初,美国又将太平洋司令部改名为印太司令部。在特朗普政府对中国发起贸易战的背景下,如何正确理解和评估美国对华的安全战略显得尤其重要。美国印太战略的出台,虽然还有其不成熟的一面,但已经深刻影响了整个地区的安全格局。如何在中美贸易战的同时,充分应对美国印太战略给中国崛起带来的新挑战,并制定出相应的应对策略,已经成为中国国际关系学者和政策研究人员必须回答的问题。

  

   本文从国际关系中制度制衡理论的视角出发,分析美国及其盟友所倡议的印太机制背后的战略原因和影响,并提出如何在制度制衡的理论框架指导下,制定出相应的制度制衡战略来缓解印太机制给中国崛起造成的战略压力。本文分为三个部分。第一部分将结合既有国际关系理论,从理论层面分析印太概念的理论基础和政策适用性。作者认为,现有国际关系三大理论都不足以解释印太概念、印太战略的兴起及其在战略领域的应用。第二部分,作者提出以国际关系中的中层理论——制度制衡理论——来更好地理解印太概念和可能实现的印太战略,尤其是解释美国主导的印太机制的战略实质。作者认为,特朗普的印太战略是针对中国崛起所实施的“排他性制度制衡”,其目的是通过印太机制内国家间在经济和安全领域的合作,平衡和限制中国在地区事务中的影响力。在结论中,作者建议中国应根据制度制衡理论设计出相应的“制度制衡”战略,以抗衡美国的印太战略给中国崛起造成的战略压力。

  

一、印太概念、国关理论及战略应用


   早在奥巴马执政时期,“印太”概念就已在美国外交话语中出现。2010年,美国国务卿希拉里·克林顿在其发表于《外交政策》杂志的“美国的太平洋世纪”一文中提到,美国计划“将其与澳大利亚的战略同盟从太平洋扩展到印太地区,以成为真正的全球伙伴关系。”澳大利亚在2013年的国防白皮书中,将其战略利益区域定义为覆盖整个太平洋和印度洋的“印太战略弧”。同年,印度和日本的政府高官也纷纷举起“印太”的大旗,在外交和安全论坛场合频频使用“印太”来代替早已约定俗成的“亚太”概念,进而重新定义地区的战略范围和格局。

  

   从现实主义国际关系理论的角度出发,一些学者总结了印太概念所包含的两个现实主义目的。第一,美澳日高调倡导印太概念和印太战略,其目的就是提升印度在地区安全中的重要性,并希望印度能承担起制衡中国崛起的重任。作为迅速崛起的地区大国,印度事实上是中国崛起的天然制衡国。然而,在地区事务和安全格局中,印度的作用却长时间地被低估。印度虽然是东盟地区论坛的一员,并且也加入了东亚峰会,但它仍一直被排挤在亚太经合组织之外。所以,印度在地区事务中所发挥的作用一直很有限,尤其在制衡中国方面。印太概念的兴起,其实就是让印度发挥其一直应该发挥的作用,即在中国崛起背景下的新的地区安全格局中起到平衡中国地区影响力的作用。正如美国智库学者所指出的,“印度的崛起本身就是维持亚洲安全秩序的保证。”无论今后美国是否从亚洲退出,印度都将成为平衡中国影响的地区大国。

  

   第二,印太概念的提出也为美国继续深化和扩展其在亚太地区的战略同盟提供了理由。中国在2010年超过日本成为世界第二大经济体。2013年,中国又超过美国成为世界最大贸易国。中国经济的高速发展与西方国家深陷金融危机的经济停滞形成鲜明对比。因此,美国开始警惕和担忧中国崛起对地区安全及其世界霸权地位的挑战。2010年起,奥巴马政府即开始实施“亚太再平衡”战略,以应对中国崛起的挑战。美国“亚太再平衡”战略的实质是提升美国与地区同盟国以及友好国家的安全合作,并以此制衡中国崛起的速度和影响。印度虽然不是美国的军事同盟国,但在新的印太地区格局的安全形势下,美国积极发展与印度的安全合作。2012年,美国在“国防贸易及技术倡议”的框架下,提升了与印度的防务合作。2014年,美印又签署联合声明,表示将国防合作定位为双边关系的核心领域。2017 年印度总理莫迪访问华盛顿,在特朗普与莫迪会晤期间,特朗普表示,美国与印度的关系,“从来没有这么紧密和友好。”在美印联合声明中,美国支持印度反对中国的“一带一路”倡议。这次访问被印度媒体称赞为莫迪外交的重大胜利。

  

   特朗普上台后推行印太战略的目的十分明显,就是制衡中国的崛起。虽然特朗普几乎推翻了奥巴马时期所有的对内和对外政策,但其对华战略却没有发生实质性的变化,只是在制衡程度和手段上更加简单粗暴。其印太战略可以看成是奥巴马“亚太再平衡”的加强版。从现实主义理论视角看,制衡中国崛起是美国的理性战略选择。特朗普的贸易战试图在经济和贸易领域遏制中国经济的发展势头,其印太战略旨在为从安全领域制衡中国进行战略布局。在中美贸易战的背景之下,印太战略给中国制造的压力显得更加紧迫。

  

   然而,现实主义理论框架下产生的美国印太战略,想要达到制衡中国的目的,还面临着三大难题。一是美国印太战略成功的关键是印度的战略走向。美国及其盟友(日本和澳大利亚)都一直鼓动印度在“印太”安全格局中主动发挥制衡中国的“急先锋”作用。然而,印度自身并不愿被美日澳等国当枪使,特别是不结盟运动的创始国身份,导致其在与美国及其他国家的结盟问题上一直很纠结。虽然中印 2017 年在洞朗地区出现边境危机,但危机局限于陆地边界,并没有涉及印度在印度洋的传统势力范围。印度因此对美国印太战略的呼应仍然态度暧昧,这也可以从莫迪在2018 年香格里拉安全对话会上的发言看出。当然,这不能排除印度的“软制衡”战略选择,即积极与美日澳进行安全方面的合作,但又坚决不结盟。这样,印度可以在中美之间两面逢源,获得更多的战略好处和优势。

  

   二是美国自身战略中心的不确定性。如前所述,印太这个概念在奥巴马时期就时常在美国领导人的对外话语中出现。但由于美国的双边盟友和地缘战略重心一直都在亚太地区,尤其是东北亚和东南亚。相比之下,美国在印度洋地区缺少正式的同盟国,难以有效地支持美国的战略延伸。如澳大利亚安全专家指出,印太概念的提出预示着美国面临“过度扩张”的危险,原因很简单,因为过度扩张将使美国不得不放弃对其地区的核心利益的关注。在奥巴马时期,美国对印太概念的呼吁多是表面文章。一个深层次的原因在于,虽然印太国家的崛起,尤其是印度的崛起,可能会削弱中国的地区影响力,但同时美国在该地区的领导权也可能面临挑战。美国尽管表面支持印度在地区事务中起到更重要的作用,尚不足以让美国因此牺牲其地区领导权。因此,奥巴马时期的美国太平洋司令部司令曾用“印度-亚洲太平洋”来代替“印太”概念,主旨在于强调美国是一个“太平洋国家”以及美国“轮辐”联盟体系的重要性。特朗普政府在2018年6月高调地将海军太平洋司令部改名为印太司令部,以此表明美国对印太的重视程度。然而,美国的战略重心转移或战略延伸却不会轻易通过改名字就得以实现。美国在奥巴马时期就开始面临的居于亚太和印太之间的战略重心纠结,还将继续影响特朗普今后在印太地区的具体战略部署。

  

   三是亚洲国家还没有将中国视为“共同威胁”。根据现实主义理论中的“威胁平衡”理论,国家间建立军事联盟的必然条件是面临“共同威胁”。因此,如果美国计划将印太安全合作向军事同盟的方向推进,决定其成功的关键是将中国塑造成地区的“共同威胁。”国际社会有论调认为,2008年全球金融危机后的中国外交政策逐渐走向“强硬”,主要表现是中国在南海和东海的外交维权行为。美国学者江忆恩指出,所谓的中国外交趋于“强硬”的论调,其实是人为地夸大了中国外交政策的变化。事实上,即使在南海争端期间,中国也在不断加强与亚洲周边国家之间的双边关系。换言之,中国在周边国家的眼里,远远不是所谓的“共同威胁”;相反,中国是周边国家发展的机会。如果美国的印太战略基于将中国视为“共同威胁”,将不会得到亚洲国家的参与和支持。

  

   尽管如此,这并代表美国的印太战略今后不会发展为“反华军事联盟”。其实,决定性的因素是中国的战略选择,也就是说,今后美国印太战略的成功与否取决于中国是否会被地区视为“共同威胁”。中国为了维护自身权益在处理南海和东海争端中频频“亮剑”成为各方关注的焦点;中印2017年在洞朗地区形成的军事对峙也曾引起广泛关注。虽然中国目前已与周边国家妥善处理争端并化解了冲突,但这些潜在的领土和权益争端可能还会在今后的某个时期爆发。如果中国与周边国家关系持续恶化,印度有可能会选择放弃不结盟政策并与美日澳深化军事合作,甚至正式结盟。如果中美关系持续恶化,美国也可能破釜沉舟,不惜重金武装印度并扶持日本和澳大利亚以制衡中国。如果中国与周边国家矛盾四起,成为地区的“众矢之的”,“印太反华同盟”也将成为地区国家制衡“中国威胁”的工具。

  

   从现实主义出发,所谓的印太概念和印太战略都具有强烈的军事制衡以及军事遏制的性质。因此,一些自由主义学者主张,“印太”其实是一个可以促进经济合作以及地区主义的概念和战略。比如,澳大利亚在其2012年的外交白皮书中明确指明,印度洋已经取代大西洋成为世界上最繁忙、战略上最为重要的贸易走廊。全球2/3的石油和1/3的集装箱都要从印度洋经过。正是这样的经济逻辑才促使印太地区成为世界经济和战略的重心所在。

  

   此外,自由主义学者还认为,印太概念和印太战略是建立在成熟的地区机制基础之上的。例如,澳大利亚一位资深的印太学者指出,当东亚峰会在2005年决定接纳印度、澳大利亚和新西兰成为正式成员时,“所谓的‘印太’时代就已经到来了,只是当时没有人在意而已。”

  

   2011年,美国和俄罗斯也都正式加入东亚峰会,“印太”也因此成为了覆盖整个地区的地缘和战略概念。换言之,自由主义学者认为印太概念和战略的兴起基于亚洲地区主义的不断延伸,即东亚峰会成员的不断扩大。

  

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本文责编:limei
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文章来源:《现代国际关系》2019年第1期
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