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谭宗泽:论国家监察对象的识别标准

更新时间:2019-03-20 01:23:40
作者: 谭宗泽  

   【摘要】 我国《宪法》最新修改以后,监察委员会应运而生,成为了宪制机关,形成了新时代“一府一委两院”的国家治理新格局。国家监察的对象是所有行使公权力的公职人员,我国《监察法》第十五条列举式规定了国家机关、执政和参政议政党派机关、人民团体、基层群众性自治组织等中依法履行公职的人员为监察对象,确立了“公权力”与“公职人员”这两大识别监察对象的标准。该条款采用列举式规定并不周延,不能穷尽所有依法行使公权力履行公职的人员,而国家监察全覆盖已经超越了对传统“公权力”的理解,是包括公权、公职、公务、公财等实质要件为要素组合所构成的一种新型公权力。具体判断一个人是否属于国家监察的对象,要综合运用这四个要素标准来进行识别。

   【中文关键词】 监察对象;监察法;公权力;公职人员

  

   一、问题的提出:国家监察全覆盖的对象识别

  

   由于我国的行政监察制度属于行政机关系统内部的监督机制,缺乏必要的独立性,且行政监察的对象仅包括行政机关及其工作人员以及其他行政机关任命的人员,并未将行政机关以外的其他行使公权力的公职人员纳入监察范围,并且行政监察还存在程序不完善,监察手段强制力不足而缺乏威慑力等缺陷,[1]在国家治理语境下,为进一步推进国家治理体系和治理能力现代化,完善国家监督体系,十分有必要建立专门的国家监察制度。由此,专责的监督机关即监察委员会应运而生。

   2016年12月25日,第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案的决定》,[2]规定了三个方面的问题:第一,北京市、山西省、浙江省及所辖县、市、市辖区整合相关职能部门设立监察委员会,行使监察职权;第二,监察委员会按照管理权限,对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察;第三,北京市、山西省、浙江省暂时调整或停止适用我国《行政监察法》及我国《刑事诉讼法》等法律的相关条款,将其他法律规定由行政监察机关行使的监察职权调整由监察委员会行使。2018年3月11日,第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了1982年我国《宪法》的第五次修正案。经此次修正案修正后的我国《宪法》第一百二十三条至第一百二十七条对监察委员会的性质、地位、产生设置原则、工作原则、组成人员以及职责权能及其与审判机关、检察机关、执法机关的关系等作了系统的规定。2018年3月20日,第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国监察法》(以下简称:《监察法》),对监察委员会作了全面详细的规定,同时废止了我国《行政监察法》。

   从行政监察到国家监察,监察委员会成为宪法明确规定的国家法律机关,国家监察全覆盖的反腐败工作机制有了宪法依据。目前,我国以人大制度为基础建构了立法权、行政权、司法权与监察权四分的国家权力配置新模式,实现了立法机关、行政机关、司法机关、监察机关分工合作、互相制约的宪制安排,进一步理顺了国家治理体系,完善了国家治理结构,形成了新时代“一府一委两院”的国家治理新格局。

   从国家监察立法对各级监察委员会职责权能的定位与规定来看,国家监察机关是依法对所有行使公权力的公职人员进行监察,调查职务违法和职务犯罪,开展廉政建设和反腐败工作的专责机关。这就在原有行政监察对象的基础之上,大幅度地扩大了监察对象的范围,也就意味着只要是行使公权力的公职人员,都属于国家监察的对象。据监察体制改革前后的数据比照,北京市监察对象的人数增加了78.7万人,达到了99.7万人;山西省监察对象的人数增加了53万人,达到了131.5万人;浙江省监察对象的人数增加了31.8万人,达到了70.1万人。与此同时,这也就带来了一系列的问题。其中,最为重要的就是哪些人员是属于行使公权力的公职人员而应被认定为国家监察的对象,哪些人员应被排除在监察范围之外。问题最终落到了国家监察的对象及其识别标准这一具体问题之上。

   然而,关于如何来认定监察对象及其具体识别标准这一基本问题还并未引起学界的关注与重视,与之相关的专门的研究也基本是一片空白。就学界目前已有的研究成果来看,主要集中在对国家监察体制改革及其意义和主要任务、监察立法的思路与重点问题、监察立法的目的与基本原则、监察立法应处理的主要法律关系,以及《监察法》与我国《宪法》《刑事诉讼法》之间的制度衔接等方面。当然,在这些论述中也会涉及监察对象及其判断标准的问题,如有学者在对国家监察机关的设立与运行制度进行研究的过程中,提出确定国家监察对象要坚持“监察全覆盖”、“协调党内监督与国家监督”、“对组织和个人监察并重”等三大原则与以“公务员身份”、“公务”、“财政供养”三个要素为标准等。[3]不过,由于其并未立足于“公权力”这一最根本的要素之上,并且,组织是否为国家监察对象仍有待商榷,因此,这些论述无法解决监察对象识别标准确定问题,总的来说,对监察对象认定的研究还存在盲区,而《监察法》所列举的监察对象的范围又十分广泛,因此对是否属于监察对象的判断及其识别标准问题的研究,就必须以《监察法》所确定的监察对象为具体考察分析要素,以是否行使“公权力”为基础来确立监察对象的识别标准。[4]

  

   二、监察对象构成要素分析及兜底性条款之理解与适用

  

   国家监察的对象是“所有行使公权力的公职人员”。因此,可以说,监察机关与监察对象之间形成的这种权力监督关系,是以自我监察为起点,以廉洁从政、廉洁从业为要求,将所有行使公权力的公职人员和实施公共管理与提供公共服务的人员纳入监察范围,以实现国家监察全覆盖为目的而建立起来的从监察主体到监察对象的单向线性结构,是《监察法》以及监察法律关系的核心内容。应当注意的是,《监察法》所明确规定的国家监察不以国家机关及其他行使公权力的机关为对象,监察对象并不包括机关组织等,《监督法》以这些机关组织中的工作人员为监察对象,针对的仅是具体的个人。虽然我国法律没有将行使公权力的机关组织等纳入国家监察的对象范围,但国家通过对所有行使公权力的公职人员进行监察,也能达到对公权力机关组织等监察的效果。[5]

   (一)《监察法》明确列举的监察对象及其参“公”要素

   依据《监察法》第十五条的规定,明确纳入监察范围的对象可大致分为国家机关中的公务员、执政党和参政党机关及人民团体中的公务员(这里未明确举例的如工会、共青团、妇联等人民团体中的公职人员也应涵盖在监察对象范围之内),参照我国《公务员法》管理及授权或受托组织中从事公务的人员、国有企事业单位中从事管理的人员、基层群众性自治组织中从事管理的人员和其他依法履行公职的人员。

   首先,作为宪法和国家机关组织法意义上的国家机关中的公务员,由于其分别行使着国家的立法权、行政权、审判权、检察权和监察权,因此这些机关中的公职人员就应当是国家监察的对象,这是由其拥有并行使的国家公权力属性及其公职人员身份所决定的。此外,中国共产党作为执政党,其执政领导地位已明确载入宪法,且在国家机构与行政体制改革实行党政合署办公以后,中国共产党机关必然会行使一部分国家公权力。[6]同样,各民主党派作为参政党,与各级政协、工商联合会、工会、共青团等组织一道构成了爱国统一战线。作为中国民主政治的重要表现形式,这些组织广泛参与到国家的政治生活中,参与国家事务的管理及国家大政方针、法律法规的制定和执行等,履行着参政议政、民主协商、民主监督的重要政治职能。因此,这些组织中的公务员也成为了国家监察的对象。

   其次,依据我国《公务员法》第一百零六条的规定,法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员,经批准后参照我国《公务员法》进行管理。[7]这些“参管”和法律、法规授权及依法受委托管理公共事务的组织中从事公务的人员,在特定条件下承担着某些公共事务管理和公共服务的职能,履行着公务,行使着部分公权力。另外,国有企业的管理人员作为国有资产的监管者,对国有资产负有经营、管理和防止其流失的责任。同样,由于公办的教育、科研、文化、医疗卫生等行政事业性单位也承担着一定的公共职能,本质上属于公共行政范畴,是国家公权力的延伸。[8]由此,这些人员也被列为了国家监察的对象。

   最后,基层群众性自治组织作为一种实行民主选举、民主决策、民主管理并由居民、村民选举产生管理成员所组成的自我组织、自我管理、自我服务的社会组织,依法负有调解民间纠纷、维护社会治安、办理居住地区公共事务和公益事业的职责。由此,其从事管理的人员是直接面对人民群众的主体,且依法还负有廉洁奉公的义务。然而,目前我国基层腐败呈群发性、隐蔽性、多样性及顽固性等特点,而基层群众基于各种现实,对腐败问题“敢怒不敢言”、“一忍再忍”。[9]这严重破坏了国家与人民群众之间的情感关系,因此,基于基层群众性自治组织的法律属性、地位及现实存在的腐败问题,在这些组织从事管理的人员也被列为了国家监察的对象。

   (二)监察对象之兜底性条款的展开

   《监察法》第十五条用列举方式规定了国家监察对象的几种类型,而“所有行使公权力的公职人员”所囊括的范围极为广泛,立法机关采用具体列举式规定并不能穷尽“所有行使公权力的公职人员”的情形,具体列举的范围与法条所涵盖的实际范围并不周延,这就可能导致部分应纳入国家监察范围的对象被遗漏。

   受新公共行政理念影响,行政机关将部分行政任务交由私主体履行,私主体开始承担大量行政任务,行使部分公权力,履行部分公共行政职能。[10]例如,国家以合同形式聘用的专业技术人员、法律顾问等,在某些专业领域具备专业技能,为国家提供智力支持,在国家机关中履行一定职责;还有一些在党政机关从事辅助性、事务性工作的如基层辅警、协管员等协助行政执法的人员,以及在基层服务的“大学生村官”等人员。由于《监察法》并未完全将这些人员纳入监察对象范围,为弥补对监察对象列举不全的缺陷,立法采兜底性规定,将其他未明确列举而依法履行公职的人员纳入国家监察范围,其目的就在于实现国家监察全覆盖。

   需要注意的是,对于这一兜底性条款的适用不能无限制地作扩张解释。判定一个人是否属于监察对象而在解释及适用这一兜底性条款时,必须要保持一定的谦抑性,不能任意将本应不属于国家监察对象的人员强行纳入“其他依法履行公职的人员”之中。换言之,要认定一个人是否属于“依法履行公职的人员”,不仅要看其是否具备公职人员的身份,还要看其是否是在行使公权力、履行公务,其所涉嫌的违法或犯罪行为是否损害了公权力及公职人员所要求的廉洁性,必须是符合行使“公权力”、具备“公职人员”身份等原则性规定的主体,才能被认定为国家监察对象。

   此外,还需要注意区分监察对象与被调查人。应当说,监察对象属于被调查人,而广义上的被调查人则不限于监察对象。其中,被调查人所涵盖的范围还可能延伸到一些涉案、涉财的人员,甚至延伸到一些负有强制措施配合义务的人员。因此,这些被调查人员是否归属于国家监察对象,同样需要以识别监察对象的标准来进行认定。

  

   三、监察对象识别标准之“公权力”与“公职人员”关系的分析

  

要具体判定一个人是否属于国家监察的对象,依据《监察法》第三条的规定,主要就要看其是否符合两个条件:第一,其是否行使“公权力”,第二,其是否具有“公职人员”的身份。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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