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贾玉娇:反思与探讨:农村残疾人精准扶贫的目标与实践

更新时间:2019-03-17 18:52:55
作者: 贾玉娇  

   内容提要:自2016年我国残疾人扶贫工作进入精准扶贫、精准脱贫的攻坚阶段以来,农村残疾人扶贫工作进展尤为突出,然而在取得重大成就的同时仍旧存在重技术、轻理念的问题,极易导致福利依赖等消极后果。因此,我国农村残疾人精准扶贫的目标应设定为:通过建设以开放、包容、通用为核心理念的社会体系,运用精细化的技术与制度载体,形成精准的贫困预警、瞄准机制,有效的“增能—脱贫”治理机制以及持续的脱贫效果监测机制。同时借鉴新加坡已有经验,形塑农村残疾人自立、自信、自强、自尊的精神形象,实现国家和个体的共赢。

   关 键 词:精准扶贫  贫困治理  农村残疾人  残疾人扶贫

  

   一、我国农村残疾人精准扶贫工作方法的引入与实施

   (一)农村残疾人扶贫工作方法的重大转型

   扶贫是对经济社会发展代价的制度补偿,是国家经济社会整体进步的制度表现,其发展规律蕴藏于国家治理的演进之中,其支配逻辑蕴藏于经济社会变迁的洪流之中,随着经济社会的涌荡式发展而不断进步。农村残疾人①扶贫作为我国扶贫工作系统中的一个子系统,是扶贫工作的难点。纵观其发展历程,可划分为5个阶段,即非制度扶贫阶段、制度扶贫的粗放式阶段、制度扶贫的攻坚阶段、制度扶贫的顶层设计阶段和制度扶贫的精准化阶段。在此过程中,扶贫政策瞄准的精细化水平不断提高,逐渐由县到乡,由乡到村,由村到户,再由户到人。

   1994年4月,国务院办公厅印发了《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年)》,首次提出了残疾人扶贫的任务目标,由此拉开残疾人扶贫工作的序幕。由于农村残疾人口约占我国残疾总人口的7成[1],且具有社会身份和生理机能的双重弱势。因此,做好残疾人扶贫工作的关键在于解决农村残疾人贫困问题。2008年国务院颁布的《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》首次将农村残疾人扶贫工作作为促进残疾人事业加快发展的重要目标和措施。2011年11月,国务院办公厅印发了《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》,针对14个集中连片特困地区进行重点扶贫,加快推进残疾人步入小康社会的进程。然而,不断增加的政府财政支出虽然有助于实现农村贫困残疾人快速脱贫,但是效果并不十分理想,返贫问题突出、返贫预判明朗。农村残疾人扶贫工作开展8年以来,目前农村仍有1230万残疾人处于国家贫困线以下,占6500万农村残疾人总数的20%,占目前农村持证残疾人总数的近50%,农村残疾人贫困发生率高于一般人口贫困发生率2倍以上。[2]

   至此,农村残疾人的扶贫工作虽然取得了巨大成效,但也存在一定的问题,具体体现在以下几个方面:一是扶贫对象瞄准存在偏差。其一是由于瞄准理念、测度和评估方法存在问题,使瞄准机制有效性降低;其二是由于缺少强有力的监督机制,易滋生瞄准执行主体的道德风险,影响瞄准机制的准确度,出现人情扶贫、关系扶贫,造成应扶未扶、扶富不扶穷等资源错配甚至反配现象。二是一刀切的粗放式扶贫忽视了农村残疾人致贫原因的多样性,忽视了对农村残疾人脱贫优势资源的充分利用,从而造成扶贫资源的极大浪费。三是扶贫行政化的弊端凸显。通过由上到下、层层下达行政指令,使农村残疾人扶贫工作得以在短时间内全面快速推进的同时,也造成了严重的短视。由贫困治理规律可知,贫困治理是一项系统工程,涵盖政治、经济、社会与文化等多个领域。由于系统性改革的周期较长,因此在阶段性改革过程中,贫困具有反复发生的特点。但是,这种行政化的扶贫方式,即行政任务的领导负责制、有限的任职时间、行政绩效考评和职业晋升等与行政指令完成情况紧密挂钩,极易导致各地区在实际工作中,为了保证政绩,过分追求指标效应、数字效果,倾向于设置临时性、短期性的限期脱贫计划,靠资金、项目、政策的盲目叠加来应付检查,缺乏长远规划,形式化问题严重。四是扶贫理念存在偏差。传统贫困治理主要采取收入维持策略,即设定贫困线,通过家计调查确定贫困人群,并运用转移支付的形式,将资金和物质转移给贫困人群,以供给的方式将其生活水平拉到贫困线以上。如果在一个积极福利的体制中,受其吸纳效应影响,收入维持网兜住的是从体制中脱落的个体,并维持他们能够再次被吸纳的基本能力。然而,如果在一个消极福利体制中,收入维持会对贫困个体产生吸附力,进而形成贫困陷阱。因此,不能单纯地以“输血”的方式维持农村贫困残疾人的物质生活水平,而忽视培育具有主观能动性、发展能力和生计维持系统等方面的“造血”能力。

   鉴于以上存在的问题,2013年11月3日,习近平总书记在湘西考察时提出“精准扶贫”的概念。同年12月,中共中央国务院办公厅印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》,强调建立精准扶贫工作机制,精准识别贫困人口,做到“扶真贫”,标志着我国扶贫工作实现了重大转型,逐步进入精准扶贫阶段。[3]精准扶贫是在系统总结与全面反思传统扶贫工作的基础上,顺应我国扶贫规律与国家治理体系现代化的发展趋势而提出的,更具有针对性、有效性和持续性。

   (二)当前我国农村残疾人精准扶贫存在的问题

   中共十八大明确提出2020年全面建成小康社会,然而如何理解“全面”是其中的关键。如果从数量和质量两个维度考量社会系统,那么“全面”不仅意味社会系统在数量上达到小康水平,即全部社会成员具备实现小康的发展能力,达到小康生活水平,同时还意味社会系统在质量上达到小康水平,即政治、经济、社会、文化与生态等领域达到小康社会的配置要求。其中,数量维度中的全民小康成为度量全面建成小康社会目标是否实现最为显著的指标。

   在此背景下,我国农村残疾人扶贫工作也进入精准扶贫、精准脱贫的攻坚阶段。从既有的精准扶贫实践来看,重技术、轻理念的倾向明显,将着力点主要放在运用科学、有效的现代技术和社会治理模式,实现对贫困的精准瞄准、精准扶持、精准跟踪。这种技术导向型的精准扶贫在一定程度上弥补了粗放式扶贫的弊端,解决了贫困治理的效率问题,其缺点在于对于精准扶贫价值导向的探讨不足。从我国农村残疾人精准扶贫实践来看,虽然切实保障了农村贫困残疾人的基本生活,但是仍旧存在福利依赖,容易造成越扶越贫、越贫越扶的恶性循环。在当前社会转型的敏感时期,甚至出现了为获取扶贫福利以威胁社会稳定的极端手段来要挟政府的病态现象,这种现象社会危害性极大,且易于效仿,若得不到及时控制,后果将十分严重。

   如果说技术导向解决的是资源递送到贫困人群速度的快慢和每一单位的资源所具有的扶贫效能大小的问题,那么价值导向解决的则是方向问题,决定并影响着扶贫政策的出发点和走向。这对于精准扶贫实践的意义更大,可以被看作是我国扶贫工作由传统向现代转变的重要体现。要明确精准扶贫的价值导向,首先要清楚导致贫困发生的原因。贫困发生的原因很复杂大体上可以从客观和主观两个维度进行归类。其中,客观维度上的致贫原因包括生活性、制度性和结构性因素;主观维度上的致贫原因包括文化性、人格性等内在因素。致贫的主客观因素具有相互作用力——或是相互强化的消极作用力,或是相互削弱的积极作用力。在理论上,关于主客观因素哪一方面具有先决意义存在较大争论。从发达国家的贫困治理策略来看,扶贫既要破除致贫的外部客观因素,塑造具有可持续性的生计支持系统;更要塑造出认同与渴望融入现代文明,具有自尊、自信、自立、自强的积极人格,以防止陷入贫困陷阱、形成依附性人格。

   然而,贫困治理的困难之处正在于,对贫困状态的外部调试并不能最终实现所有贫困个体内部与外部环境之间的良性适应。这使得终结贫困成为一个长期的命题,同时也成为贫困治理的规律之一。既然在一定历史条件下,贫困无法终结,那么顺应这一规律,贫困的适当存在不仅具有合理性,甚至还具有某种积极效应。结合罗尔斯对正义的阐释,贫困具有正义性和非正义性之分,与之相对应,扶贫政策也具有正义性和非正义性。[4]从字面上看,“正义贫困”似乎给贫困赋予了某种自豪,实质上并非如此,这一概念表达出来的是合理差等的正义观。因为绝对公平的外部环境是不存在的,假设外部环境所产生的不公平程度处于相对公平范围以内,那么基于个体主观能动性差异所产生的贫困就具有正义性,这种贫困风险的存在具有正向的社会激励意义。如果通过外部制度强行缩小具有不同主观能动性的个体之间的收入差距,甚至形成对逃避劳动者的收入保障,致使其与部分积极劳动者的收入差距不显著,从而造成福利依赖和劳动替代等负面效应,那么这种扶贫政策就是非正义的。非正义贫困主要是指由不公平的分配制度、社会排斥和社会权利赋予不足等因素而导致的贫困,这类贫困与社会发展趋势相逆,不符合社会整体和长远利益。与之相对应,破除此类贫困的扶贫政策则具有正义性。因此,精准扶贫的价值导向是通过扶贫政策对贫困进行外部干预,实现国家与个人意志之间的合意。国家发展的制度体系能够激发出个体积极向上的主观能动性。在这方面,新加坡的政策实践为我们提供了有益启示。

  

   二、新加坡残疾人扶贫工作的制度设计和价值导向

   事实上,新加坡发展的天然基础并不理想,环境条件恶劣,但新加坡政府却有着较强的忧患意识,使其在与不利因素抗争的过程中,生成了国家精神,形成了强大的国家主观能动性。在战胜客观困难的同时,将不利因素转换成为发展的动力与资源优势,将问题的治理与发展紧密结合,有效地减少发展代价,降低发展成本,创造了东亚的经济奇迹,一跃成为富裕国家。其精细的制度设计、统摄整个制度体系的价值导向值得我们借鉴、学习,尤其是在残疾人贫困治理方面。作为国家治理体系中的一部分,新加坡在治理残疾人贫困工作中的做法具有典型性和创新性。

   (一)自强图强:新加坡残疾人贫困治理的核心理念

   与重视收入维持的贫困治理策略不同,新加坡对残疾人的贫困治理将“自强”作为主导理念。这一理念是新加坡国家精神的具体体现。“自强”的基础一方面在于具有一定行为能力和自主意愿的个体具有不同程度的自我发展能力;另一方面在于个体具有积极向上的生活渴望,即“图强”。“自强”“图强”二者共同作用才能实现贫困者人格发展、能力发展、职业发展与国家发展的共赢。对于贫困残疾人而言,国家同样基于此种价值立场制定治理政策,认为残疾人贫困产生的根源在于其独特的潜能因外部或内部某种因素而受到抑制,应打破外部束缚、释放贫困残疾人内在潜能,使其能与其他社会成员一起为国家的经济发展作出应有贡献,促进残疾人形成积极的主观认同,从而推动贫困残疾人与国家之间形成良性互动关系。

   在这种理念的指导下,新加坡采取了如下具体措施。根据生命周期理论,新加坡针对残疾人的不同生命阶段进行“自强”激励。从残疾人的儿童时期起就着手培养其自立能力,即注重残疾儿童早期干预与特殊教育。例如根据其感官、身体和精神系统等不同缺陷,分别成立了感官学校、多重障碍学校、自闭症学校和智障学校,实行分类的专业教育,从而发掘残疾儿童潜能,塑造其自我发展的能力,为实现其社会融合和独立生活奠定基础。在残疾人参与社会劳动期间,为促进其融入劳动力市场,新加坡政府推出了“价值链”就业框架,即以准确评估—充分培训—合理安置—财政支持为一体的残疾人就业服务体系。[5]通过制定科学、合理的就业计划帮助残疾人就业或再就业,从而摆脱生活困境,实现自我救助和自我发展,并融入新加坡国家建设与发展之中。

   (二)社会融合:新加坡残疾人贫困治理的根本目标

在一般意义上,残疾人贫困治理以消除贫困为目标,但是新加坡残疾人贫困治理的目标不仅仅局限于此,其追求的是更加积极的目标——实现贫困残疾人的社会融合,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《社会科学辑刊》 2018年03期
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