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彭錞:我国政府信息公开制度的宪法逻辑

更新时间:2019-03-14 01:10:07
作者: 彭錞  
“监督行政机关依法行使职权”更多指向代议民主,即政府必须按照代议机关的立法来行使职权,公民有权对此进行监督。与此相比,“促进依法行政”更加突出参与民主,因为“在当代,由于行政权的扩张不可避免,依法行政除了要求严格守法以外,更加强调政府行为的公开性与参与性,以使民众能够实际上参与到政府的决策过程之中”。“推行政府信息公开制度,使民众能够获得与自己切身利益有关的信息”“也使民众参与政府决策过程更为可行”。[16]

   综上,无论是起草专家原意,还是主管部门认识,抑或《条例》立法目的,均明白无误地指向我国政府信息公开制度的宪法基础,即《宪法》2条第3款所确立的参与民主原则。

  

   二、政府信息公开制度的宪法定位

  

   澄清我国政府信息公开制度的宪法基础只是梳理其宪法逻辑的第一步。若止于这一层次,便既不能为《条例》修改划定较为清晰的宪法边界,也无法有效回应现行制度违反宪法逻辑的批评。因此,有必要对上述宪法基础作进一步分析,给政府信息公开制度提供更加精确的宪法定位,将其与相关但不同的制度区别开来,昭示其独特的性质、功能和要求。

   (一)参与民主的独特价值

   如上所言,政府信息公开制度的宪法基础是《宪法》2条第3款确立的参与民主原则。无论是置于文本结构里作横向分析,还是放在宪法变迁中作纵向观察,这一条款都具有独特的地位和意义。首先,从文本结构的角度观察,我国《宪法》1条规定国体,第2条规定政体。《宪法》2条第1款一般性地确立了人民主权原则,即“中华人民共和国的一切权力属于人民”,以承接第1条对于国体的规定。因为唯有人民当家作主的政权构成,才能真实反映人民民主专政社会主义国家的阶级本质。自此往下,第2条第2、3款,第3条和第3章,是对人民主权原则从一般到个别,由抽象至具体的渐次展开。其中,第2条第2、3款概括规定人民如何行使属于自己的国家权力,第3条说明国家机关的基本组织原则,第3章则对各国家机关作细化规定。第2条第3款所确立的参与民主制度,紧接第2款规定的人大制度,同为“一切权力属于人民”原则的实现形式。换言之,我国宪法上的政体具有“一体两翼”的结构,人民主权原则是本体,通过人大的代议民主和人大之外的参与民主为两翼。

   这一点在宪法变迁的视野中看得更清楚。同之前相比,现行宪法对于我国的民主制度做了两点重要调整:一是删去所谓“四大自由”,二是重新排列有关规定。1978年《宪法》的头两条分别规定国体和党的领导,3条第1款确立一切权力属于人民的原则,但其余内容只涉及人大制度,直至第17条才提到“国家坚持社会主义的民主原则,保障人民参加管理国家,管理各项经济事业和文化事业,监督国家机关和工作人员”。1982年《宪法》对此作出修改,将原本分散的内容,即3条关于人大制度的规定和第17条关于民主参政的规定,整合进同一个条文,并放在人民主权原则条款之后。这显然是为了更加系统、紧凑地显示这两条所具备的共同性质:代议民主与参与民主“两翼”之结合,而非对立,才能融成人民主权之“一体”。那么,为何在代议民主之外还须确立参与民主?后者的增量意义何在?归结起来,同代议民主相比,参与民主可以同时增进民主和理性两种价值。

   早在1982年《宪法》通过之初,李步云先生就指出“:我国国体的中心问题,是如何在法律上制度上以及在现实生活中保证广大人民享有最广泛的和最真实的管理国家一切事务的最高权力。新宪法总纲的第二条和一九七八年宪法相比,有一个不同的地方,就是除了明确规定‘中华人民共和国的一切权力属于人民’,‘人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会’以外,还明确指出‘人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务’……这正是社会主义政治制度的一个基本特点,是社会主义民主优越于资产阶级民主的一个标志。”[17]同一时期,何华辉先生也指出“:我国的社会主义民主,不但由人民代表大会制度这一间接民主形式完全体现出来,而且还要有直接的民主形式。列宁说过:‘人民需要共和国,为的是教育群众走向民主。需要的不仅仅是民主形式的代表机关,而且要建立由群众自己从下面来管理整个国家的制度,让群众实际地参加各方面的生活,让群众在管理国家中起积极的作用。’”“新宪法根据这一列宁主义原理”,对人民依法参政作了明确规定。[18]由此可见,现行宪法之所以在代议民主之外设立参与民主,正是为了彰显社会主义民主的特点和优越性。

   除了促进民主外,人民参政、公众参与还能充实理性。据统计,截至2011年,我国有效法律共239部,行政法规则多达706部,[19]行政规章更是不计其数。在此情形下,仅仅依赖行政组织内部专业行政人员的专家理性,已经不敷所用,甚至会带来不利影响。其原因在于对目标尚不确定、存在价值冲突的行政管制任务,若缺乏大众参与,轻则导致“价值上的偏差导致事实认定的不全面”,重则出现“专家以自己的价值判断代替大众的价值判断”,造成“行政官僚集团利益代替公共利益”,甚至“公共行政成为私利集团的营利行为”。[20]因此,时至今日,公众参与不再只是发展民主的要求,也成为提升理性之必需。

   由此可见,同传统的代议民主机制相比,我国宪法规定人民参政在民主和理性两方面都具有不可替代的价值。十八届三中全会决定明确指出“发展社会主义民主政治”,既要“推动人民代表大会制度与时俱进”,也要“推进协商民主广泛多层制度化发展”,还要“发展基层民主”。后两者都属于对宪法参与民主原则的制度化表达。十八届四中全会决定也重申“坚持人民主体地位”,一方面要认识到“人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度”,另一方面也须“保证人民在党的领导下,依照法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务”。据此,人民主权原则之下,代议民主和参与民主不是非此即彼,也不能混同替代,而应共存并行。明乎此,方能准确地给政府信息公开制度作宪法定位。这种定位主要体现在基本性质、核心功能和内在限度三个维度上。

   (二)政府信息公开制度的基本性质:对应参与民主,而非代议民主

   就基本性质而言,我国政府信息公开制度是参与民主原则下的公开,而非代议民主原则下的公开,两者有关联,但不得混同。显然,无论是代议民主,还是参与民主,都需要信息公开,因为没有知情,就无法表达,遑论监督。代议民主原则下围绕人大展开的信息公开具有两个面向:一是政府向人大公开,二是人大向社会公开。二者都是落实代议民主的必然要求——如果政府不向人大公开信息或人大不向社会公开信息,人大就无法发挥其作为“保证人民当家作主的根本政治制度”之功用。在此背景下,多年来,我国不断发展、完善代议民主原则所要求的这两种公开机制。

   在人大向社会公开其监督活动的领域,代议民主原则下的信息公开和参与民主原则下的信息公开出现一定程度的交叠。比如《各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《监督法》)要求人大向社会公开其所听取、审议的政府工作报告,政府执行国民经济和社会发展计划情况的报告,政府执行预算情况的报告以及政府对人大常委会执法检查报告研究处理情况的报告等。这些信息本身都是行政机关“在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息”,属于《条例》第2条界定的“政府信息”。这就意味着性质上属于政府信息的内容,是由代议机关向社会公开。

   然而,即便有此关联,代议民主原则下的人大信息公开和参与民主原则下的政府信息公开也绝不可混为一谈。如上所言,参与民主具有独特的民主和理性价值,其对应的政府信息公开机制不能也无法被围绕人大开展的信息公开所替代或吸纳。诚然,《条例》第10条第2、4款要求行政机关主动向社会公开的“国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策”以及“财政预算、决算报告”,跟《监督法》前述规定包含的公开内容有所竞合。但在更一般的意义上,人大不能替政府公开信息。比如《条例》第9条第2款规定行政机关主动公开“需要社会公众广泛知晓或者参与的”的政府信息,其范围要远广于根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《监督法》等由人大负责公开的政府信息,涉及大量不受人大日常审议和监督的活动信息,例如“行政事业性收费的项目、依据、标准”“政府集中采购项目的目录、标准及实施情况”等等。之所以如此,是为了在人大审议和监督之外,通过向社会公开相关信息来提升政府活动的民主和理性程度,应对实践中多发但不可能靠人大日常干预来解决的政府“乱收费”、集中采购“黑箱操作”等问题。至于个体公民提出的包罗万象的政府信息公开申请,则更是无法由人大处理和回应。

   由是观之,有学者批评现行政府信息公开制度中人大缺位是站不住脚的。持此批评意见的理由在于《条例》未能包括人大公开,“将公民知情权所对应的‘国家’义务,狭隘地理解成‘政府’的公开义务”,忽略了“政府公开义务与包括代议机关和司法机关在内的其他国家机构的义务,共同构成关于信息公开的国家义务体系”,而“政府的信息公开义务是作为体系存在的信息公开国家义务的系统一环”。[21]简言之,即《条例》仅涉及国家信息公开义务体系的一部分,过于狭隘。前文分析表明:代议民主和参与民主为我国社会主义民主政治之“两翼”,其所对应的人大信息公开和政府信息公开亦可视为我国整体信息公开制度的“双轨”。基于上述理由,双轨不应也不可并作一轨。《条例》及其修订草案只涵盖政府向社会公开信息,绝非忽略政府向人大公开或人大向社会公开,而是尊重代议民主和参与民主对应的两种公开机制之区别,谨慎持守行政法规的应有边界,避免在已有大量人大信息公开规范的情形下越界或重复立法。换言之,政府向人大公开信息,以及人大获得政府报告的信息后再向社会公开,已有相关立法明文规定,无须叠床架屋地塞入政府信息公开制度。

   (三)政府信息公开制度的核心功能:指向民主参政,不限于维权救济

由于以参与民主原则为宪法基础,我国政府信息公开制度的核心功能不限于维权救济,而是指向民主参政。这一点在《条例》修订草案第39条体现得尤其明显。该条规定“:对于行政机关依申请决定公开的政府信息,申请人认为该信息与公众利益重大调整、需要公众广泛知晓,以及需要公众参与公共决策相关的,可以建议行政机关将该信息纳入主动公开的范围。”这无疑表明政府信息公开制度不仅对公民个人提供救济,更要服务于公众参政。然而,过去一个时期,《条例》第13条规定的“三需要”被理解为依申请公开的资格限制,政府要求申请人说明申请用途并提供证明文件一度几成常态。[22]其直接原因在于2008年国办《关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》第4条第14项规定:“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息,可以不予提供。”这固然突出了政府信息公开维护公民个体权益的功能,却抹杀了信息公开促进公众民主参政的作用。早在2009年,就有法官指出“增加政府信息公开申请人与所申请的政府信息之间应存在利害关系的要求,这是对《条例》规定的曲解,也是违反上位法的”。[23]几年后,有学者在国际比较和现实观察的基础上提出“《条例》对于申请人设置的‘三需要’不符合法理,实践中已经出现‘名存实亡’的端倪。申请人没有资格限制,不需要说明申请的目的,申请人特殊的个体利益并不总是存在,或者即使存在也不需要证明,行政机关决定是否公开时不应将其作为考量因素。”[24]在此背景下,《条例》修订草案彻底删除“三需要”条款,进一步明确信息公开申请没有资格限制,公民有权申请公开同个人“特殊需要”无关的信息。这一修改使我国政府信息公开制度更加符合其参与民主的宪法基础(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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