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叶必丰:论行政机关间行政管辖权的委托

更新时间:2019-03-14 00:57:05
作者: 叶必丰  

   我国尽管事实上存在行政管辖权的委托,但有些法律却反对行政机关相互间的委托。比如1986年的《矿产资源法》第45条规定,本法第39、40、42条的行政处罚由市、县人民政府决定。针对河南省人大常委会法工委的询问,全国人大常委会法工委的答复指出:“矿产资源法规定由市、县人民政府行使的行政处罚权,市、县人民政府不能再授权给有关主管部门。”[21]这里的“授权”并非法律上的设定,自然应理解为委托。我国《行政处罚法》第18、19条所规定的委托,都是行政机关对非行政机关组织的委托,而不是行政机关之间的委托。《行政强制法》规定行政强制不得委托。

   在全国性立法中,《行政许可法》正面规定了行政管辖权的委托。该法第24条第1款规定:“行政机关在其法定职权范围内,依照法律、法规、规章的规定,可以委托其他行政机关实施行政许可。委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。”第2款规定:“委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督,并对该行为的后果承担法律责任。”第3款规定:“受委托行政机关在委托范围内,以委托行政机关名义实施行政许可;不得再委托其他组织或者个人实施行政许可。”我国的地方行政程序规定则纷纷规定了行政管辖权委托。[22]

   同时,我国司法实践也原则上承认行政管辖权的委托。范凯案[(2017)最高法行申2289号]判决书认为:“行政权力可以委托,如果没有法律、法规的禁止性规定,也没有专业性方面的特殊要求,行政机关可以将某一事项的一部或全部委托给其他行政机关、下级行政机关乃至私人组织具体实施。”这一判例丰富了《行政诉讼法》第26条第5款委托规定的内涵。

   不过,我国尚未见行政机关间授权的立法、行政和司法实例。故本文的讨论焦点集中于行政机关间行政管辖权的委托。

   (二)行政管辖权委托的法律依据

   在比较法上,日本存在“关于授权代理,不需要法律的根据”的通说。这是因为“被代理官厅依然有指挥监督权,责任归属于被代理官厅,所以,与授予权限的法律之宗旨不会构成正面对立。”但行政职权委任不同,“由于是变更法律上的处分权限,所以需要法律的根据(通说)。”[23]法国所颁布的第2014-58号和第2017-256号法令以及《西班牙公共行政机关及其共同的行政程序法》第13条[24]分别为两国的行政管辖权委托提供了统一的法律依据,且未明示需要特别法的依据。

   我国《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》[25]第20条第3款规定:“没有法律、法规或者规章规定,行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的,属于行政诉讼法第26条规定的委托。当事人不服提起诉讼的,应当以该行政机关为被告。”也就是说,有没有法律依据不影响委托关系的认定。根据范凯案[(2017)最高法行申2289号]的解释,行政管辖权的委托原则上不需要特别法上的依据,除非有法律、法规的禁止性规定。如《行政强制法》第29条第1款规定:“冻结存款、汇款应当由法律规定的行政机关实施,不得委托给其他行政机关或者组织;其他任何行政机关或者组织不得冻结存款、汇款。”据此规定,这类行政管辖权不得委托。法律、法规没有禁止性规定的,都允许行政管辖权的委托。同时,根据范凯案[(2017)最高法行申2289号]的解释,法律、法规仅原则性禁止委托的,似乎也可以作限缩性解释,即仅禁止委托非行政机关组织,而未禁止行政机关间的行政管辖权委托。如《行政强制法》第17条第1款规定:“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。”按照限缩解释,意味着甲地税务机关仍可以委托乙地税务机关实施查封、扣押的行政强制措施。之所以行政管辖权的委托在司法上不要求有特别法上的依据,是因为根据我国的制度设计,行政管辖权委托并没有改变法律上的行政主体,委托机关有权对受委托机关作指示,进行监督,有义务承担受委托机关所作行政行为的法律效果。在司法实践中,法院对行政委托的认定仅限于对责任主体的确定,委托是否合法无关被告的确定和责任的承担。盐野宏也认为,是否有法律依据,根据日本《行政案件诉讼法》有关被告的规定,已经不是有关被告是否适格的争点了。[26]

   与上述司法态度不同,《行政许可法》第24条第1款规定,行政机关相互间的委托应当有法律、法规、规章的依据。这一规定可以说是组织法上的需要,有助于追究违法委托以及违法行使受委托行政管辖权的责任。行政组织的内部权力结构也需要有秩序和治理。同时,我国的制度主要由中央立法供给。地方立法基于法治统一原则和央地事权分工尚未实现,大多规定行政管辖权的委托需要以法律、法规的规定为依据。[27]

   当然,行政管辖权的委托原则上无需特别法上的依据,并不等于说不需要立法。对行政管辖权委托的条件、程序、可以委托或不得委托的情形、涉及的财物、违反委托协议或法律规定的责任等,都需要通过立法加以明确。日本和德国的行政管辖权制度,是基于某些特别法的规定而以法理形式存在的;[28]法国和西班牙的行政管辖权委托制度则是统一的立法,即专门立法或行政程序法中的专门规定。其中,法国的专门立法主要是为了下放权力、促进城镇合作,内容更为具体、详尽,并编纂入法国地方法典。下文对行政管辖权委托的讨论,也将以法国法律为主要样本。就我国而言,对行政管辖权委托的一些共性问题也需要统一立法,即需要对行政管辖权委托作总则性的规定,而不能完全适用《民法总则》的代理规定。

   另外,还有一个受委托机关管辖受委托事务的法律适用问题。根据《日本地方自治法》第252条之16的规定,在委任(授权)事务范围内,除应适用对委任(授权)机关有效的中央立法外,如果委任(授权)协议没有特别约定,应适用受委任(被授权)机关所在地有效的地方立法。也就是说,当不同地方行政机关发生委任(授权)关系时,只有在委任(授权)协议有约定时,才适用委任(授权)机关所在地有效的地方立法。日本地方自治法上的委任相当于我国的授权,只不过我国是立法授权,日本是行政机关授权。故日本地方自治法上的授权代理,与我国的委托相当。因此,借鉴上述规定,把上海地铁11号线昆山段授权给上海执法,才能既避免一条线路由两个执法机关执法的现象,又避免一条线路上海方分别按上海和江苏两地的地方立法执法的现象。

  

   三、层级行政机关间的行政管辖权委托

  

   (一)法国的层级行政管辖权委托

   法国层级行政管辖权委托的制度基础在于事权分工。“像法国这样一个长期实行中央集权的国家,大量的行政管理任务一向被视为国家利益,因而由国家承担。”[29]但自上世纪末期以来,法国进行了一系列改革,扩大了大区、省和市镇的自主权。扩大地方自主权改革的重要内容之一是进行事权分工,即对事权按中央、大区、省和市镇进行配置,具体分为如下两类。第一,专属事权。市镇、省和地区之间的权力分配原则是,不允许其中任何一级地方政权[30]建立或行使对其他两级地方政权的任何形式的监护权。[31]也就是说,事权的配置要尽可能明确、清晰,不交叉、重叠。各级地方政权与国家的职权分配,应尽可能把属于国家和属于市镇、省或大区的职权区别开来,以便让每项职权及相关资源能够全部归属于国家或市镇、省、大区;第二,共同事权。国家和地方政权除了各自的专属事权外,也有共同事权。促进男女平等的权限,文化、体育、旅游、推广地区语言和教育的权限,由市镇、省、大区和具有特殊地位的机构分享。[32]

   基于央地分权,中央与地方以及各级地方政权间的管辖权分配明确清晰,大区、省和市镇独立行使自己的管辖权。其中,大区和省既是地方利益的主体,又是中央在地方的监管者;市镇则实行自治,纯粹是地方利益主体。作为地方利益主体的地方政权都具有法人资格,可以完成法律生活的一切行为。它们的行为已经不再以国家的名义、按国家的利益、由国家的代表作出,而是以地方政权的名义、按地方的利益、由其负责的机构作出。[33]除非依“补充性原则”, [34]以及依《国防法典》等法律的明文规定,[35]国家不得任意减损它们的管辖权。这样,不同层级的政权间并不存在审批或指示关系,一级政权可以自主决定,也无所谓我国所说的“上级交办的事项”。“也因此,一种‘契约政治’获得发展。这种‘政治’试图减少专横的决定,增加双方协议。”[36]如果一级政权的事务,由另一级政权处理更有效率和便民,则需要通过行政合同进行行政管辖权的委托。

   法国层级管辖权委托的主要制度在于一级政权可委托另一级政权或财税独立的市镇合作公共机构行使它的管辖权。该委托管辖权是以委托方的名义、为了委托方的利益得以行使,并由委托方和受委托方之间签订的协议来确定委托管辖的时间、目的和委托方对受委托方的监管方式。这一协议的具体形式由最高行政法院通过法令来确定。[37]

   除非涉及禁止性事项,国家可以主动或者依请求,通过订立协议,把部分管辖权委托给大区、省、市镇或财税独立的市镇合作公共机构。这是一种国家委托管辖,即是以国家的名义、为了国家利益而行使管辖权的。相关地方政权或公共机构在行使委托管辖权时,不得违反有关的法律或规章。所有委托管辖权都不能涉及国籍、公民权利、公共自由保障、个人的身份和能力、司法组织、刑法、刑诉法、外交政策、国防、治安和公共秩序、货币、信贷、外汇、选举权领域,或干预公共自由的基本条件,或某个宪法保障的权利,或在法国签署的国际条约、法律和规章中没有明确委托的而在国家监管下行使的某项职权。

   愿意行使国家委托管辖权或者委托国家行使其管辖权的地方政权或财税独立的市镇合作公共机构,须向国土公共政策会议提出请求。该请求和国土公共政策会议的意见,由本地区的国家代表转交给有关部长。当请求被接受后,地方政权或公共机构将在提出请求后的一年内收到一份协议草案。委托管辖权用法令的方式确定。签署的协议应规定管辖权的期限、需要实现的目标和使用的方法,以及国家对受委托管辖机构的监管方式。这一协议的具体形式由最高行政法院通过法令来确定。[38]国家委托管辖的,可以通过协议,向地方政权或财税独立的市镇合作公共机构提供资助或补贴。

   除此以外,地方政权或财税独立的市镇合作公共机构也可以委托国家行使其管辖权。[39]

   (二)我国的层级行政管辖权委托

   我国事实上存在着上下级行政机关间的行政管辖权委托。[40]在立法上。《行政许可法》第24条对实施行政许可委托作了较为完整的表述。根据这一规定,层级行政机关间也开展了实施行政许可委托。[41]还有少量单行法规定也体现了行政管辖权委托。如《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第27条规定:与大中型水利水电工程项目法人就移民安置“签订协议的省、自治区、直辖市人民政府或者市人民政府,可以与下一级有移民或者移民安置任务的人民政府签订移民安置协议。”这一规定实质上系委托下一级地方政府安置移民。

但总体说来,我国法律规定上下级行政机关间的行政管辖权委托并非普遍现象,只是个例。我国未普遍建立层级行政机关间管辖权委托制度的原因主要在于缺乏层级间的事权分工。法国在城市自治改革前,“有关法律并不是针对每个地方行政区制定的,而是按照教育、社会救助等事权分别制定的。”[42]我国目前就是如此,宪法、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》以及相关单行法对中央和地方各级政府事权的规定严重同构。[43]除个别中央专属事权外,我国从地方到中央的各级行政机关都有权管辖某一事务,没有明确各级行政机关的专属管辖权。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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