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孔祥智:实施乡村振兴战略的进展、问题与趋势

更新时间:2019-03-08 00:22:21
作者: 孔祥智  
在地方非农建设用地指标有限的情况下,一般默许企业采取“明修栈道,暗度陈仓”等方式,如先增加项目所在村的农村非农建设用地指标,再转化为企业用地;或者把农民集中居住(如上楼),置换出宅基地转换为建设用地。总之是蚕食农用土地。长期来看,如果允许这类项目大量扩张,18亿亩耕地红线岌岌可危。二是一般种养项目盈利水平很低,企业很难从中获得超过农民自己种植的收益。何况目前的土地流转费用很高,更使企业在农业项目上很难盈利。那么,为什么还有大量企业热衷于到农村流转土地呢?调研中发现,对于那些以加工业为主的农业产业化龙头企业,流转土地的目的大都在于获取高质量和稳定的原料来源,如河南省某面粉加工企业,流转了数万亩土地种植高面筋小麦。单从土地流转、小麦种植环节,企业不仅没有盈利,反而是亏损的。但由于自己种植小麦的质量高,企业生产的面粉及其加工品就有较强的竞争力,因此,企业整体盈利水平是上升的。可见,这类企业流转土地后踏踏实实地从事农业生产活动,既没有使土地非粮化,更没有非农化。而对于那些把项目延伸到旅游、康养领域的企业,则往往会暗中把农业项目转化为非农项目,如某企业流转了数万亩土地种植柑橘,按规定可以用一定土地建设农业设施用房,企业则把这部分用地用来建造别墅,每个别墅搭配一亩柑橘园。当然,由于这样的土地不是非农建设用地,别墅也只能是“小产权”。一些地方清理的“大棚房”实际上就是这种性质的非法建筑。

   (三)农业旅游化

   自2015年中共中央一号文件提出“一二三产业融合发展”以来,充分挖掘农业的多功能性,实现农业“三产化”就成为中国农业发展的一个重要趋势,2018年以来更是借乡村振兴之东风渐入佳境。农业旅游化就是把农业自身的景观作为旅游资源,经过适当加工、升级后吸引游客,进而提升农业业态和价值。从各地实践看,主要有以下三种具体做法。

   第一,特色小镇。它是各地依赖某一特色产业和特色环境因素(如地域特色、生态特色、文化特色等),打造的具有明确产业定位、文化内涵、旅游特征和一定社区功能的综合开发项目,是旅游景区、消费产业聚集区、新型城镇化发展区三区合一,产城乡一体化的新型城镇化模式。特色小镇的类型很多,如农旅结合型、传统文化型、现代商贸型、文化创意型等,本文讨论的主要是农旅结合型。这类特色小镇建设的模式也有很多种类型,有的和现有历史名镇、经济发展大镇结合在一起,但更多的是选择某一产业集中的村落,甚至在产业集聚区选择一个适合非农设施建设的地块进行投资。其实质是城市要素和乡村要素的融合。现实中主要有葡萄酒小镇、樱花小镇、草莓小镇、西瓜小镇等等。特色小镇的特点主要有:以特色农业产业及环境资源为基础;以政府政策包括投融资支持为依托;以产加销一体化综合开发为手段;以优良的生态环境和农业旅游为出发点;以房地产开发为盈利核心。可见,无论地方政府还是投资企业,发展特色小镇的目标并不是壮大农业产业,而是非农产业甚至房地产。

   第二,田园综合体。这是2017年中央一号文件提出的新概念,是农业发展的一个崭新形态,是新时期农业多功能性的实体性表现。不同于农业产业园、农业企业等单体组织,田园综合体是在一个较大的区域或者流域,依据当地资源的独特优势而建立起来的集农业生产、农产品加工(初加工)、农业休闲观光、农业体验、农业教育等为一体的综合性、多功能、多主体组织系统。田园综合体所开发利用的不仅仅是农业生产资源,还包括山岭、河流、湖泊,甚至寺庙、牌匾、名人故居、农民住宅和地方美食、习俗、戏曲等。⑥

   2017年中央一号文件指出:“支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和受益,集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体……。”可见,中央支持田园综合体建设的前提条件是要以农民合作社为主体。然而,在具体操作中,由于田园综合体所涉及面积都很大,农民合作社无法提供足够的资金,因此,各地基本都采取招商引资的方式,农民仅仅是土地的提供者。而且,由于各地在建设田园综合体时主要侧重于旅游以及与之相关的房地产,农业反而成为附属产业。

   第三,农业公园。不同于休闲农业和观光农业,农业公园是在一定区域内,以农业及其设施景观为主,辅之以其他自然、人文景观,集旅游、休闲、采摘、教育、科普等功能为一体,综合性很强的特殊公园类型。从国家看,农业公园大都是主题公园,如建于1949年的荷兰库肯霍夫农业公园,就是以郁金香为主题。中国的农业公园于21世纪开始起步,也大都以某个地方农业发展特色为主,如山东省兰陵县国家农业公园以蔬菜(兰陵县是蔬菜大县)为特色,河南省林州市红旗渠国家农业公园以闻名中外的红旗渠及其景观为特色,大都集观光和采摘为一体。

   2018年以来,很多地方把农业公园建设作为实施乡村振兴战略和农业转型升级的突破口,从而掀起了一股农业公园建设热潮。但是,即使从全世界情况看,农业公园也主要是展示本区域农业发展的成就和特色,其产品生产功能并不突出。农业公园的本质是把农业资源用于旅游和休闲。因此,一些地区试图把农业公园建设作为农业转型升级的突破口实际上是很难奏效的,其结果很可能是浪费掉一部分农业资源。

   除了上述三种做法,各地在近年来开始的美丽乡村建设,从2018年开始转变为生态宜居建设,实际上大都带有农业旅游化或“三产化”的影子,起码从当前效果看,并未有效促进农业自身的发展。实际上,中国的农业三产融合是借鉴日本农业“六产化”的做法,其实质就是挖掘农业的多功能性,提高农民收入。从日本以及后来学习日本这一经验的韩国情况看,通过实行三产融合发展,农业资源能够得到充分利用,农民的收入能够得到提高,但过分“三产化”也使得农业更加碎片化,农业产出整体减少,农产品自给率大幅度下降。中国是一个拥有近14亿人口的农业大国,农业的最主要功能当然是提供充足的农产品,发挥农业多功能性只能在不影响这一基本功能发挥的前提下进行。换句话说,任何一个地方政府都可以充分发挥农业多功能性,通过农业“三产化”提升农民收入水平,而且,优美的生产、生活环境本来就是乡村振兴战略的题中应有之义,但从中央政府的层面看,一定要从农产品供求的大局出发,掌握一二三产业融合发展的节奏,尤其要严防农业过分“三产化”。

  

   三、发展趋势

  

   上述分析了乡村振兴战略实施一年来取得的进展和存在的主要问题。按照2018年中央一号文件规划的2020、2035、2050年三个阶段的目标任务,这一战略的实施起码要到2035年才能够看到明显效果。本文总结存在的问题主要是提醒有关部门关注战略实施方向,不要在一开始就偏离大方向。本文认为,从长期看,乡村振兴战略的实施必然呈现出三大趋势,即农业农村优先发展、供给侧结构性改革和农业农村现代化综合发展。

   (一)农业农村优先发展

   党的十九大报告指出:“要坚持农业农村优先发展,按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化。” 可见,坚持农业农村优先发展是实施乡村振兴战略的必要条件。这是由于新中国成立以后实行农业向工业倾斜、农村向城市倾斜的发展战略所导致的。计算结果表明,1952—1997年的46年间,农民以工农产品价格“剪刀差”的方式为国家工业化提供资金积累12638亿元,平均每年274.7亿元。一般认为,上个世纪末期到本世纪初期,工农产品价格“剪刀差”逐渐变得微不足道了。但在体制转型的特殊时期,我国农民仍然以“暗税”的方式为国家经济建设作出了巨大贡献,包括提供廉价劳动力和土地资源贡献。⑦这就使得中国农业的自我积累、自我发展能力较弱,必须依靠“以工补农、以城带乡”,在政策安排上实现农业农村优先发展,才能实现中国由农业大国向农业强国的转变,进而实现农业农村现代化。

   2018年12月28日至29日,中央农村工作会议在北京召开,会议总结交流各地实施乡村振兴战略经验,研究落实明后两年“三农”工作必须完成的硬任务,部署2019年农业农村工作,讨论了《中共中央、国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见(讨论稿)》,推进落实了十九大的部署。坚持农业农村优先发展,就要在资金投入、产业布局、劳动力就业、基础设施建设等各个方面偏向于农业农村,逐渐矫正二者之间的失衡状态,最终实现均衡发展。因此可以肯定,在未来相当长时期内,农业农村优先发展将会是中国农业农村政策的基本点。

   (二)坚持农业供给侧结构性改革

   2017年中央一号文件对农业供给侧结构性改革进行了部署,但由于2018年很快转到实施乡村振兴战略上来,所以改革远远没有到位。在乡村振兴战略框架下推进农业供给侧结构性改革,就要平衡国际国内两种资源、两个市场,有效解决人民对美好生活的向往和农产品供给不充分、不平衡之间的矛盾。具体说来,主要是解决以下三方面问题。

   第一,优化进口结构。包括农产品进口的品种结构和国别结构。前者指由于很多农产品之间具有替代关系,因而可以根据价格、国际市场可能进口的数量、关税配额、国家关系、地缘政治等因素确定进口某种产品的数量,不足的可以进口替代品。如中国进口玉米主要用作饲料,而玉米是有进口配额的,因此近年来大麦、高粱进口呈递增趋势(少数年份除外),主要是替代玉米进口的不足。玉米酒糟(DDGs)的进口也是替代玉米。在中国进口的农产品中,从美国、巴西、阿根廷等国家进口数量较大,如2017年中国进口的大豆有34.39%来自美国。在中美贸易摩擦中,中国把提高美国大豆进口关税作为反制措施之一,尽管是有效的,但中国对大豆的消费是刚性的,其结果必然是要么增加从其他国家进口的数量,要么增加替代品(如植物油和玉米)。2018年中国农产品进口结构实际上表现了这一特点。可见,在国际经贸形势不稳定的情况下,多方决定进口国别,不过度依赖某一国家已经成为中国作为农产品进口大国的必然选择。

   第二,优化品质结构。品质低是当前中国农产品供给存在的最突出问题之一。如在多年来进口的小麦中,总有一部分高面筋小麦、一部分低面筋小麦,这种状况一直没有得到根本改变。国内生产的这两类特殊小麦要么品质不够,要么形成不了有效供给。2018年,中国居民消费的恩格尔系数已经达到28.4%,整体上进入富足阶段,人们对高质量农产品的要求越来越多,国内供给的严重不足也是导致农产品进口量激增的重要原因之一。品质低还影响出口。如蔬菜是中国农产品出口的优势产品,近年来由于农残等质量问题,出口竞争力有下降态势。2018年蔬菜出口同比减少1.8%,而进口则同比增加50.0%,贸易顺差同比减少3.7%。优化品质结构首先要从长期以来的重视产量到产量和质量并重;其次要用价格手段摈弃低质量品种,大力发展优质农产品;最后要大力推广配方施肥,坚决杜绝化肥、农药的无效施用,并尽快从零增长向负增长转变。

第三,延长产业链。调研发现,当前小农户对社会化服务需求有着较为明确的指向,产中各环节服务的满足程度较高,而产前和产后环节的服务需求仍远远得不到满足。因此,延长产业链主要是发展农产品加工业,而当前最急需的是产地初加工产业,当前农民最需要的是烘干、储藏等农产品产地初加工服务。据专家测算,我国每年因农户储粮方式不当造成粮食损失400亿斤左右(按农户储粮占50%左右测算),产后损耗马铃薯约1600万吨,水果约1400万吨,蔬菜约1亿吨。如果粮食、水果每吨按2000元计算,马铃薯和蔬菜按每吨1000元计算,折合经济损失约3000亿元。按目前单产水平推算,相当于全国每年有1.5亿亩耕地的投入和产出被损失掉了。特别是在一些粮食主产区,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中国特色社会主义研究》2019年第1期
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