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田国宝:我国污染环境罪立法检讨

更新时间:2019-03-07 23:37:08
作者: 田国宝  

   【摘要】 现行的《中华人民共和国刑法》第338条规定的“污染环境罪”是我国经济发展状况和民众环保意识达到较高水平的产物,是由原1997年《中华人民共和国刑法》第338条规定的“重大环境污染事故罪”修改而来的。虽然污染环境罪的设立对于预防和打击污染环境犯罪、保护环境起到一定的积极作用,但是从应然的层面看,该条立法设置的罪名不科学、罪状不合理、法定刑不适当,影响了该条立法功能的正常发挥,应针对上述不足对规定该罪的刑法立法进行修正。

   【中文关键词】 污染环境罪;严重污染环境;有害物质;危险犯;投放危险物质罪

  

   一、污染环境罪的历史沿革

   随着社会的发展和民众环保意识的增强,经济发展与环境保护之间的冲突日益严重。基于社会治理需要和利益平衡的考量,世界法治发达国家一般都通过制定法律来规制污染环境行为。由于污染环境罪属于行政犯(或称法定犯),是一个国家经济发展状况达到较高水平的产物,而新中国第一部刑法典——1979年《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)——颁布时,我国的改革开放刚刚起步,经济发展水平较低,解决民众的温饱问题成为当务之急,因此该部刑法典并没有直接规定污染环境罪,但是在若干刑法条文中规定了与环境犯罪相关的罪名、罪状和法定刑,如在危害公共安全罪、破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪以及渎职罪中都对相关的污染环境行为进行了规制。我国明确对污染环境行为进行规制的是1979年制定的《中华人民共和国环境保护法(试行)》,而1984年制定的《中华人民共和国水污染防治法》、1987年制定的《中华人民共和国大气污染防治法》等有关自然资源保护的立法以及1989年修订的《中华人民共和国环境保护法》中都分别设立了追究污染环境行为刑事责任的条款。不过,这些责任条款大多是采用“立法类推”的方式或仅规定“依法追究刑事责任”。对于具体的个案而言,司法机关到底应该如何追究行为人的刑事责任上述规定的可操作性不强。换言之,这些规定仅具有象征意义或者说宣示意义。

   1997年《刑法》是在1979年《刑法》的基础上修订而成的。修正前的1997年《刑法》在第6章第6节规定了“破坏环境资源保护罪”,并在其下设立了“重大环境污染事故罪”的罪名,而该罪名正是污染环境罪的前身。该罪的设立对于保护我国的自然环境无疑具有重要的意义,但是由于关于该罪的立法不科学,因此司法实务部门在适用该条规定办理污染环境案件时仍然面临不少难题。正因如此,2011年全国人大常委会通过《中华人民共和国刑法修正案(八)》(以下简称《刑法修正案(八)》)46条对原1997年《刑法》338条做出了重大修正,即废除原“重大环境污染事故罪”的罪名,代之以“污染环境罪”的罪名,并对该罪的罪状做了较大的修正:(1)扩大了刑法保护的环境要素范围。修正前的1997年《刑法》保护的环境要素仅限于土地、水体、大气,而修正后的1997年《刑法》则将所有的环境要素都纳入其保护范围。(2)扩大了行为对象的范围。修正前的1997年《刑法》规定的“重大污染事故罪”的行为对象是“有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或其他危险废物”,修正后的1997年《刑法》规定的“污染环境罪”的行为对象的范围更广,即除了包括“有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质”外,还将修正前的1997年《刑法》规定的“其他危险废物”修改为“其他有害物质”。显然,“其他有害物质”的范围比“其他危险废物”的范围更广。因为“其他有害物质”包括其他被列入国家危险废物名录和根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的具有危险特性的废物以及其他普通污染物。(3)放宽了对犯罪结果的要求。修正前的1997年《刑法》规定的“重大污染事故罪”的犯罪结果需达到“致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡”。这意味着行为人无论对环境造成多么严重的污染,只要没有造成公私财产的重大损失或者人身伤亡的后果,就不能追究行为人的刑事责任。而修正后的1997年《刑法》将污染环境犯罪的后果放宽至“严重污染环境”,这就扩大了该罪的适用范围,降低了该罪的入罪门槛。客观而言,《刑法修正案(八)》46条对原1997年《刑法》338条的修正是立法的一个重大进步,但是修正后的1997年《刑法》338条的规定仍存在许多不合理之处。这也是该条规定被理论界和实务界不断诟病的原因。也正因如此,最高人民法院、最高人民检察院分别于2013年6月和2016年12月联合发布《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《环境污染案件司法解释》)对污染环境罪的定罪量刑标准等问题做出解释,但是这一司法解释并没有从根本上弥补立法的缺陷,反而加大了人们对修正后的1997年《刑法》338条规定在理解上的分歧,进而误导司法实践。

   晚近以来,我国污染环境犯罪的形势一直都非常严峻,为依法惩治污染环境犯罪,各级公安司法机关和环保执法部门加大了查处污染环境犯罪的力度,也取得了一定的社会效果。例如,“2013年7月至2016年10月,全国法院新收污染环境、非法处置进口的固体废物、环境监管失职刑事案件4636件,审结4250件,生效判决人数6439人;年均收案1400件,生效判决人数1900余人。相较于过去年均二三十件的案件量,污染环境刑事案件量增长十分明显。”[1]但是,由于污染环境罪增设的时间不长,再加上环保执法机关和公安司法机关办理污染环境案件的经验不足,特别是我国关于污染环境罪的刑法立法欠科学,因此我国惩治污染环境犯罪的效果从整体上看并不理想。笔者下面拟先对我国污染环境罪立法存在的问题做些检讨,然后就完善我国污染环境罪立法提出一些具体建议,期望对丰富我国的刑法学理论和指导司法实践有所裨益。

  

   二、污染环境罪立法存在的问题

   我国污染环境罪立法在罪名、罪状和法定刑的设置上都存在不少问题,现择其要者检讨如下。

   (一)罪名设置不合理

   罪名是指一国刑法分则规定的某种犯罪的名称或者称谓,是对犯罪本质特征或者主要特征的高度概括。由于罪名能够反映一种犯罪与另一种犯罪的本质区别,即具有区分此罪与彼罪的功能,并且在司法实践中通常也是决定能否按照刑法总则的规定予以数罪并罚的前提和基础,因此科学设立罪名对于司法机关准确定罪量刑意义重大。我国现行刑法没有明确规定刑法分则每一个具体条文所包含的具体罪名,具体罪名的确定工作通常是由最高人民法院、最高人民检察院根据我国单行刑法、刑法修正案的内容来单独或者联合发文完成的。从我国最高司法机关对现行《刑法》338条罪名的确定看,该条罪名为“污染环境罪”。应该说,从实然层面看,这一罪名的确定没有超出现行《刑法》338条规定的文义范围。但是,从应然层面看,将现行《刑法》338条规定的罪名确定为“污染环境罪”并不合理。因为该条仅对行为人出于故意严重污染环境的行为该如何定罪量作出了规定,而对行为人出于过失严重污染环境的行为该如何定罪量未作出规定。从现实生活看,行为人出于过失实施的严重污染环境行为的社会危害性往往也很大,基于保护生态环境的目的,很有必要将行为人出于过失实施的严重污染环境行为规定为犯罪。由此可见,立法者仅设立“污染环境罪”而未设立“过失污染环境罪”是一大立法缺陷,应当通过修正刑法增设“过失污染环境罪”予以弥补。

   在此需要指出的是,我国有学者认为,由于不同的环境要素具有不同的特性,并且域外环境刑法的立法通常都是根据不同的环境要素来设立各种具体的污染犯罪罪名,如水域污染罪、大气污染罪、土地污染罪、海洋污染罪、噪声污染罪等,因此主张将污染环境罪分解为上述多个罪名,以便有针对性地设置各具体犯罪的犯罪构成要件和法定刑。[2]笔者承认上述设想有一定的合理性,但是也认为由于受多种因素的制约,该设想在短期内很难实现。修法是一项复杂的系统工程,任何一项细小的修改都有可能涉及多部相关法律的变化,真可谓牵一发而动全身。因此,修改法律应坚持“能不改的尽量不改,能小改的尽量不要大改”的原则,否则就会影响人们对法律稳定性的信仰。基于以上理由,笔者认为就我国目前的现实情况而言,未来修正现行《刑法》338条在设立罪名时只需规定故意污染环境罪和过失污染环境罪两个罪名即可,至于其他罪名,可等以后条件成熟时再考虑设立。

   (二)罪状设置不科学

   罪状是指一国刑法分则条文对某种犯罪具体状况的描述。换言之,罪状是犯罪构成的载体或者说是犯罪构成的规范表现形式,具有区分罪与非罪、此罪与彼罪的功能。因此,罪状的设置必须体现科学性和明确性,以免产生不必要的纷争,进而影响法律的适用。然而,我国立法者对现行《刑法》338条规定的污染环境罪罪状的设置就存在不科学和不明确的问题,详述如下。

   1.“违反国家规定”的含义不明确

   修正后的1997年《刑法》338条规定,污染环境罪成立的前提条件之一是“违反国家规定”,因此弄清“违反国家规定”的含义对于污染环境行为定性和处罚都具有极为重要的意义。那么,什么是“违反国家规定”呢?根据修正后的1997年《刑法》96条规定:“本法所称违反国家规定,是指违反全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律和决定,国务院制定的行政法规、规定的行政措施、发布的决定和命令。”由该条规定不难发现,“国家规定”的含义主要是指法律和行政法规。这意味着在我国的法律体系中[宪法、法律、行政法规、地方性法规(自治条例和单行条例、经济特区法规)、特别行政区法律、规章(部门规章、地方政府规章)],只有法律和行政法规才是该条所指的“国家规定”,而地方性法规和规章均被排除在“国家规定”之外。这里存在的问题是,我国法律的外延很广泛(既包括国家的根本大法——宪法,又包括国家的基本法律——刑法、刑事诉讼法、民法通则、民事诉讼法、物权法、立法法、行政诉讼法、行政处罚法等法律,还包括普通法律——公务员法、行政许可法、国家赔偿法、环境保护法等法律),而行政法规的数量更是数不胜数。从理论上讲,行为人只要违反上述法律或行政法规的规定实施严重污染环境的行为,就构成污染环境罪,然而这样的结论显然与事实不符。例如,我国有许多企业如烟草、化工、石油、农药、钢铁、冶金、汽车、建材等企业在生产、运输或其产品消费的过程中都会产生大量的有害物质,虽然他们的生产、运输或其产品的销售获得了国家的行政许可,但是他们的上述行为会污染环境并会给民众的人身和财产造成损害是不容否认的事实。如果受害者可以以上述企业违反宪法和民法保护的健康权为理由要求检察机关提起刑事诉讼并追究相关企业的刑事责任,那么上述企业就只能停工或破产。而这样的结果在我国目前乃至今后的一段时间显然是不可能出现的。另外,由于我国行政法律法规的数量众多,而其中只有极少数行政法律法规涉及环境保护问题,因此将所有的法律(包括宪法)行政法律法规都纳入“国家规定”含义的范围内并不合理。众所周知,污染环境罪属于行政犯,行为人违反的前置法主要是环境保护行政法律法规,在“违反国家规定”的含义已法定的情况下,在未来修订刑法时将现行《刑法》338条规定的“违反国家规定”修正为“违反环境保护行政法律法规”是比较明智的选择。这一修正也意味着,行为人的行为如果没有违反环境保护行政法律法规,即使造成严重污染环境的后果,那么也不能按污染环境罪追究其刑事责任。

   2.设立该罪保护的法益不明确

一般而言,法益是指法律保护的利益。法益最大的功能是指导立法机关立法和指导司法机关司法。换言之,根据立法者设立某罪所要保护的法益,可以判断行为人的行为是否构成犯罪、是构成此罪还是彼罪,以及是否应当承担刑事责任。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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