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陈翠玉:政府诚信立法论纲

更新时间:2019-03-01 00:42:02
作者: 陈翠玉  
日益呈现出较为平等的状态。公民获得了要求政府履行诚信义务的较为有利的地位。

   此外,由于服务论、平衡论等行政法学理论的兴起,我国传统行政法也开始向现代行政法转型。这种转型主要体现在调整范围、对象、方式、手段等方面。调整对象正从原来的隶属性法律关系,越来越多地涉及平权性法律关系。调整范围从公法领域扩展到了私法领域,从传统的调整公共利益为主转到兼顾公共利益和私人利益,而且公共利益开始被看作是私益的集合,不再具有相对于私益的天然的、绝对的优越性。调整手段从单纯的命令—服从模式到更多的协商参与方式转变,处理公务过程中国家权力机关逐步出让很多权力空间,加强了与私人的合作。所依据的法律不仅包括由国家强制力保障的“硬法”,也包括以社会约束力实现的“软法”,特别是诚信、公平、平等、协商等私法原则被引入。

   (二)基本方向:推动和落实诚信原则作为我国行政法的基本原则

   就立法层面而言,在行政法上确立和落实诚信原则成为大势所趋。诚信原则,本为民法上债权行使及债务履行的一项原则,后来被援用于全部私法领域。而诚信原则能否适用行政法的问题曾引发西方各国广泛讨论。[17]进入80年代以后,多数国家趋向于承认诚信原则对于行政法治的价值,诚信原则正在逐渐成为许多国家行政法的基本原则。特别是有些国家和地区的《行政程序法》对政府诚信原则作了明确规定。[18]在韩国,其1996年《行政程序法》第4条明确规定了政府诚信原则,即“行政机关执行职务时,应本于诚实信用为之”。在我国台湾地区,亦将诚实信用原则明确规定为行政法的基本原则,并采用了原则性和目的性相结合的立法方法。《行政程序法》第1条“将增进人民对行政之信赖”作为行政程序法的立法目的。第8条规定:“行政行为应以诚实信用之方法为之并应当保护人民正当合理之信赖”。此外,在美国、英国,对政府诚信的要求主要体现在行政机关之间的相互信任和忠诚原则、一事不再理原则、禁止翻供原则、遵守先例原则等方面。在法国,政府诚信是通过限制行政行为的废止、撤销或者溯及力、保护公民既得利益原则等方式表现出来。

   在当下中国,从学理层面看,多数学者倾向于承认诚信原则在行政法上的基本原则地位。[19]今后我国政府诚信立法确迫任务在于,通过立法这一最根本的形式,在行政法律法规中进一步确立和巩固诚信原则的基础性地位,并加以贯彻和落实。一方面,对于《行政许可法》之前确立的信赖利益保护原则,应当将其适当地推广到行政裁量、行政处分、行政契约、行政指导等行政法领域,最大限度地发挥其在规范政府行政行为和保障行政相对人合法权益方面的作用。另一方面,我们要继续深入研究诚信原则的内涵及其在其他行政领域应用的价值和可行性,在立法上加以确立并加强适用。诚信原则不应当仅仅作为一种抽象的行政法基本原则,否则将因现实可操作性差而难以在实践中贯彻执行,在未来立法中还应当尽量将诚信原则更多地具体化为各种原则和规则,构建起相应的制度和运行体系。我们可以根据行政法不同领域不同场景,对诚信原则的内涵进行不同的解释和分析。在抽象行政行为领域,诚实信用原则必然要求政府政策法律要具有稳定性、政府要依法行政、政府要对民众公开信息并确保信息的真实、政府要信守承诺等。诚信原则要求行政立法应当稳妥推进,明确、公开、透明,不能一味追求“超前立法”或“与国际接轨”,脱离现有社会的基本道德底限等。在具体行政行为中,诚信原则要求行政主体之间应恪守信用、诚实不欺,还要求他们间相互之间不越权、不扯皮,坚守一事不再罚原则和避免行政不作为的发生等;诚信原则要求行政主体在行政合同的缔约、履行过程中诚实守信践诺;诚信原则为要求行政主体在行政指导中应采用建议、劝告、说服与非强制性手段,取得相对人同意和协助,诚信履行职责;诚信原则要求在行政主体撤销、撤回行政行为等场合适用信赖保护规则保护行政相对人的利益等。[20]

  

四、政府诚信立法的基本模式和具体道路

  

   (一)基本模式

   就政府诚信立法模式而言,从国外立法经验来看,不外乎三种模式:第一种模式是很多数国家都有一个完整的行政程序法,在总则部分规定了行政诚信原则,分则部分通过具体条款细化规定。比如,《美国联邦行政程序法》、《德国联邦行政程序法》、《奥地利行政程序法》、《葡萄牙行政程序法》等等。如《葡萄牙行政程序法》、《韩国行政程序法》等;第二种模式是一些国家在政府组织法和公务员法等,将行政诚信原则和制度规定下来。如美国《阳光下的政府法》、日本《公务员法》等。第三种模式是通过司法判例的方式将以确认。比如,美国、英国等有判例法传统的国家。当然,上列三种模式并不是绝对的,即在一国的行政程序法典中规定诚信原则并不排除其在某一方面制定专门的诚信准则或在司法中确认诚信原则。

   就我国而言,首先,目前尚不具备制定一部独立的政府诚信法的条件。[21]笔者认为,从长期效果来看,一部独立政府诚信法典的出台确实有利于将政府诚信置于立法的更高位阶上,提升政府诚信立法的法律效力和威慑能力,促进行政行为的规范行使和行政相对人利益的保障。但就现阶段而言,立法条件尚不成熟。原因有三:一是国外鲜有国家采纳这种立法方式,难以找到现成经验加以借鉴,给立法工作带来难题。[22]二是从理论储备看,虽然政府诚信立法的理念得到一定范围的学者的认可,但学界对政府诚信立法的价值、内容和实施路径等基本问题的思考仍然不足。三是从立法实践来看,我国的行政法立法起步较晚,尚处在发展和完善阶段,一些基本的行政法制度还没有建立起来。相比而下,这些法律法规的立法更为紧迫。

   其次,当前和今后一段时期,我国的政府诚信立法可采取分散立法和渗透立法方式。一是,在未来适当时机,可以考虑在《宪法》、《立法法》、《中央政府组织法》、《地方政府组织法》等宪法性文件中先将政府诚信原则明确下来。二是就某一行政领域进行单独分散立法。鉴于我国在行政立法的技术上一向以灵活性、针对性见长,可以制定体现政府诚信的单行法律规范,或者在出台某些规范性文件,将诚信原则纳入基本原则和具体条款设计中。三是对已经出台法律法规的,利用出台相应配套法律或进行解释等时机,将诚信原则纳入补充立法的视野。还有,各地人大也应当积极制定和出台政府信用法等相关地方法规,[23]对政府的诚信要求进行细化,为地方政府及其部门的行政权力运行提供具有操作性的规范指引。此外,鉴于行政法领域很多立法工作已经完成的现实,可以采取更加灵活的立法方式,比如,通过增加现有法律中与诚信有着紧密联系的公开、公正、依法、廉政等原则的方式,为未来的政府诚信入法奠定基石。

   (二)具体道路

   1.推动行政程序立法,确立和贯彻诚信基本原则地位

   行政程序法被认为是现代国家规范行政权力的基本法能把行政权力关进制度笼子里的万应灵丹。[24]由于我国没有统一的行政法典,行政程序法上对诚信原则的确认对于今后行政立法将起到重要的引领作用,因此,未来应当尽快制定颁布《行政程序法》,并利用这一历史机遇,将诚信原则确立为基本原则。结合我国的实际情况,除了在行政程序法的总则部分明确将诚信原则规定为基本原则,还应尽可能将这一原则贯彻于分则各部分内容中,加强有利于政府诚信的程序性条款的设计,通过对政府所有行政行为,特别是决策、执行、监督、救济等环节的程序性规制,全方位规范行政行为。

   2.加强核心制度建设

   政府诚信的建设不是一个孤立的问题,需要一系列相关制度的保障和配合。打造诚信政府,需要立法支持。我国政府诚信立法应当结合我国的实际情况,设计出符合我国行政活动规律的政府诚信保护制度,把行政机关的行政行为置于政府诚信立法框架内,调整行政主体守法诚信之状态,规范行政行为,督促其依法诚信行政。当前一段时期,政府诚信立法,应当集中力量解决好守信践诺、失信惩戒,行政补偿、公务员诚信管理等方面的制度建设问题,提升政府诚信的制度化水平。

   一要建立健全守信践诺机制,准确记录并客观评价各级人民政府和公务员对职权范围内行政事项以及承诺的履行情况。特别是,在诸如债务融资、政府采购、招标投标等市场交易领域,加强各级人民政府诚实守信及严格履约方面的法律规定。

   二要加强对政府失信的惩戒。未来立法应当坚持权力与责任对等原则,运用法治思维和法治方式,通过失信责任立法,规定失诚惩戒的内容、程序,明确行政行为失信的法律边界、问责机制、惩戒方式等。关键是,完善相关的责任制度,明确失信的个体责任,严格责任追究,使行政主体对自己的失信行为承担相应的责任后果。此外,要严格执行对失信行政主体的个人追偿制度,即代表国家的政府部门承担赔偿责任后,应当责令有故意或重大过失的工作人员依法承担全部或部分赔偿费用。

   三要改进失信救济程序和失信赔偿或补偿制度。未来立法应当规定受损行政相对人向有关机关提出救济的明确、具体、可供实际操作的方式和方法;应当完善《国家赔偿法》中行政赔偿的有关规定,明确行政赔偿中的赔偿协商、精神损害抚慰金的标准及赔偿范围划定等方面的内容;同时强化其他单行法律法规对某些行政管理领域的行政补偿的规定,努力实现“有权力就有救济”、“有损害就有赔偿”,平衡“形式合法”但“实质不符合法治精神”的政府失信行为所带来的负面效应,确保政府失信行为的受害者也能得到及时有效的救济和公平合理的赔偿或补偿。

   四要完善《中华人民共和国公务员法》、《行政机关公务员处分条例》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等法律法规的现有规定,进一步明晰政府机关及其工作人员的行政职责力,增加对政府工作人员的行政行为的制度约束,设立政绩考评制度和行政奖惩机制,确保他们诚信履职。此外,还要强化政府及其工作人员依法行政、政务公开、清正廉洁和勤政高效等方面的制度建设,以确保政府诚信的实现。

   结语

   现代政府的第一道义是忠诚人民。政府更应当遵守对人民的承诺,诚信履行自己的职责。联合国《提高政府公信力维也纳宣言》指出:“当今提高政府公信力已成为一个全球关注的问题。各国政府共同面临着绩效提升而公信力下降的矛盾诚信正在变成稀缺资源,大量内部改革收效甚微。”政府诚信建设,立法是关键。把政府诚信道德理念上升为法律制度是现代行政活动所必须。鉴于当前社会转型时期政府违法失信行为多发,建构政府诚信理应成为我国未来法治政府建设的重要内容。政府诚信与否事关法治政府工程建设的成败。没有诚信的法治将是残缺和形式上的法治。在推崇政府法治的同时,不可忽视政府诚信立法对限制和规范行政机关行政权的补充作用。为此,我们必须深入反思以往法治政府工程的经验教训,加强政府诚信立法,将法治政府与诚信政府建设结合起来,以法治把权力圈在制度笼子里,以诚信为权力运行提供价值指引,规范行政机关的权力运行,真正让诚信和法治一起成为政府治事理政的基本准则。

当务之急是要将诚信原则全面引入行政法并加以贯彻适用。特别是,要推动和利用行政程序法出台的时机,进一步巩固诚实信用原则在行政法上的基础性地位,通过分散立法和渗透性立法,创建、补充、完善行政法上的诚信条款,将诚信原则贯彻到各种行政管理和行政行为中,形成严密的诚信法律制度网络,并在实践中加以认真贯彻。为此,我们应在借鉴国外经验的基础上,立足于中国国情,加强对政府诚信立法的概念体系、“软、硬件”条件等方面的研究。同时,注意从建构理性和实用理性层面分析诚信原则在行政法生成和适用的学理基础和具体进路,整合政府诚信与法治相关公共政策,扩大诚信原则在行政法适用空间,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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