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陈翠玉:政府诚信立法论纲

更新时间:2019-03-01 00:42:02
作者: 陈翠玉  
由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿。”这一条文涉及到行政许可行为的确定力、废止补偿等方面,被很多学者看做是“信赖保护原则”在行政法领域的首次确认,具有重大的里程碑意义。[13]

   (二)指标评价

   政府诚信是一个相对模糊的概念,需要借助一定的指标对其进行量化评价。从国际范围看,标准普尔公司、普华永道、透明国际、世界银行、世界经济论坛等权威评估机构每年都会对各国政府诚信度进行评级。其评价指标和参数主要有:政府透明化程度、政府职能界定及履行情况、政策的科学性与可行性、公务员职业道德操守、政府公共服务态度、政府廉洁程度和工作效率等。就国内而言,目前我国还没有建立起政府诚信评价指标体系,学界对此的讨论也比较有限。[14]就立法实践而言,2016年12月国务院办公厅发布的《关于加强政务诚信建设的指导意见》似乎进行很好的尝试:将守信践诺、失信惩戒被视为政府诚信建设提出的专门且具体的准则;而依法行政、政务公开、勤政高效等被视为从政府运行规律层面提出的一般要求。有鉴于此,笔者择取了守信践诺、失信惩戒、失信补偿等作为核心指标,辅以依法、公开、廉洁、勤勉等参照因子,对现有行政法律法规全部文本进行了检索分析。

   1.核心指标考察

   1)守信践诺

   政府诚信的核心内涵是守信践诺,即政府作出承诺后应当践行承诺。否则,将承担失信责任。目前我国多数现行行政法律法规中,基本都没有出现“守信践诺”之类的字眼。只有《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》第7条,不仅明确提出完善政府守信践诺机制,还要求建立失信记录、追究和倒查、惩戒机制等。“大力推进法治政府和政务诚信建设,地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺,认真履行……合同,不得以……等理由违约毁约,因违约毁约侵犯合法权益的,要承担法律和经济责任,并将政务履约和守诺服务纳入政府绩效评价体系,建立政务失信记录,建立健全政府失信责任追究制度及责任倒查机制,加大对政务失信行为惩戒力度……”

   2)失信惩戒

   失信惩戒也是观测政府诚信立法状况的一个重要维度。一旦发生政府失信行为,责任承担和适当惩戒按说是必须的,但现有行政法律法规中大多数没有直接规定政府失信行为的范围、种类及惩戒方式、程序。少数行政法律法规在其法律责任篇或其他章节中部分涉及对信息不公开、不作为、渎职、失职、弄虚作假、徇私舞弊、敲诈勒索、索贿、受贿、参与营利性活动、滥用职权、超越职权、行为违规、不合程序、泄密等政府行政人员违法行为和失信行为的惩戒问题。比如,《行政许可法》72条和第74条、《行政处罚法》55条、《行政复议法》35条、《行政监察法》48条、《人民警察法》22条、《居民身份证法》20条、《道路交通安全法》115条、《治安管理处罚法》116条、《消防法》71条、《建设工程消防监督管理规定》、47条《城市最低生活保障条例》、第13条《农村五保供养工作条例》、22条、《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》23条、《烈士表奖条例》第32条、《军人抚恤优待条例》46条、第47条等。从内容和方式上看,这些规定相对简陋,多只是以“不得从事下列行为…..”之类的语言表述简单列举了该类行政违法失信行为的类型。而对其应承担的失信责任,往往只是笼统提到“会受到行政处分”或(和)“若构成犯罪,将依法追究刑事责任”等,缺乏更为细化的配套性的规定。从对象和程序上看,这些规定往往将惩戒对象概括规定为“直接负责主管人员和其他直接责任人员”,且没有就具体惩戒程序进行规定。

   3)失信赔偿

   受行政权力侵害的行政相对人能否得到来自政府的赔偿反映了政府诚信程度。目前除了《国家赔偿法》部分涉及政府失信行为赔偿问题外,还有《行政许可法》76条、《行政处罚法》59条、第60条和《人民警察法》103条等分别规定了违法实施、使用或者损毁扣押的财物、违法实行检查措施或者执行措施等情形下的赔偿问题。而其他多数行政法律法规中则基本没有涉及这方面问题。

   2.参考指标分析

   1)依法

   政府依法行政是事关政府诚信与否的根本。2004年国务院发布的《关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》和2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》专门就依法行政进行了规定。可以说,几乎每一部现行行政法律法规都有大量篇幅涉及到依法行政问题。其中《行政许可法》涉及的规定多达几十条,体现出较高的法治化水平。从规定方式看,主要有三种:一是直接规定为“(行政行为)应当依照法定权限、程序、条件和程序”。比如,《行政许可法》4条等;二是将依法与廉洁、公正等词语并列,规定在一个条文中,共同作为行政主体应当具有的品质。如《行政监察法》9条、《人民警察法》4条、《治安管理处罚法》112条等。三是没有直接提“依法”,而是采用“以法律为准绳”等之类的语言表达加以规定。比如,《公安机关办理行政案件程序规定》3条等。

   2)公开

   公开性也是评价政府诚信的一个重要维度。近年来,我国在此领域取得的一个突破性的进展是在2007年4月国务院发布的《政府信息公开条例》,其虽然没有直接规定诚信原则,但整部立法旨在促进政府政务和行政行为公开。此外,《行政许可法》5条、第30条、第46条,《行政处罚法》4条、《公安机关办理行政案件程序规定》4条、《治安管理处罚法》5条、《道路交通安全违法行为处理程序规定》3条、《机动车驾驶证申领和适用规定》第3条等也有涉及。

   3)廉洁

   廉洁性是对行政人员最低的伦理要求。行政诚信本身包含着对腐败行为的谴责和排斥。政府工作人员的廉洁程度已经成为公众判断政府诚信的一个极为重要的因素。在《中华人民共和国公务员法》、《中国共产党纪律处分条例》、《行政机关公务员处分条例》等法律法规中对廉洁问题进行了较大篇幅、较为细化的规定。比如,规定不得接受当事人及相关人员的请客送礼、不从事或者参与营利性的经营活动等。而在《人民警察法》等其他行政法律法规则多表现为较为笼统规定,比如,要求必须保持廉洁清正等等。

   4)勤勉

   行政效率就是行政产出与投入的比例。政府诚信水平的高低与政府工作人员的勤勉程度及其绩效水平应该存在正相关的关系。有些行政法律法规文本中规定政府工作人员应当勤勉履行职责,不得随意故意迟缓、推诿、搪塞行政相对人的合理要求。比如,《治安管理处罚法》112条、《消防法》56条、《建设工程消防监督管理规定》5条等。但也有较多的行政法律法规则基本没有提及这方面内容。

   (三)简要评析

   在我们这样一个立法先导的国家,行政立法工作基本上是受实用理性制约的。近些年来,虽然我国行政立法获得了迅猛发展,但在许多领域还存在法律空白或漏洞,仍远远跟不上现实需要。特别是,我国的行政立法缺乏整体设计,立法进路是成熟一个制定一个,需要一个制定一个。这种立法模式无疑在一定程度上阻碍了政府诚信立法的进一步发展。[15]一定程度上造成“一个不诚信盛行的社会一定存在令不诚信者的收益大于诚信者的收益的环境制度”。[16]虽然现行部分法律法律法规的规定涉及到了政府诚信的某些核心指标和相关因子,但总体而言,目前我国政府诚信立法程度较低,相关立法工作严重滞后,我国政府诚信建设正处于一种缺乏法律和制度的有效约束的尴尬境地。特别是,诚信原则在行政法上应有的基本原则地位远没有确立和巩固,绝大多数行政行为都没有被纳入诚信原则的规范和引导范围内。即使是在行政法律法规领域,能够体现政府诚信的规定仍然十分有限,且仅局限于较为狭窄的领域,普遍存在着规定不明确、较为零碎、不成体系、可操作性不强,难以被有效贯彻落实等等问题。对于发展过程中出现一些新情况、新问题,立法也没有及时做出回应,以致没有现成的法律法规可遵循,这给某些政府公务员的不诚信行为留下了空间。

   本来2004年《行政许可法》的颁布在我国第一次正式确立了信赖保护基本原则,也为诚信原则在行政法领域的确立和发展提供了难得的历史契机。然而,时至今日,由于相应配套立法的匮乏,《行政许可法》有些规定难以在实践中发挥其应有的作用。比如,《行政许可法》在行政许可撤销程序方面规定的空白,难以防范自由裁量权行使中的专断和恣意。失去程序保障的信赖保护原则极有可能仅仅只能停留在字面,而难以在实践中得到真正落实。另外,由于《行政许可法》确立的信赖保护原则主要局限于行政许可的范围,其适用范围过于狭窄,在诸如发布政策、签订契约、做出承诺、提供指导或信息咨询等广泛众多的行政管理领域和场合,“信赖保护原则”还没有被很好地确认和适用,不利于政府公信力在民众心目中的确立。

   还有,目前我国尚没有建立起政府失信惩戒、救济和赔偿制度。即使个别法律法规中涉及这些方面的规定,但多只是原则性规定,实际操作性较差。就失信惩戒而言,有关判定标准、归责原则、责任主体、责任类型、责任性质、责任方式、处罚程序等方面的规定极为匮乏。就失信赔偿而言,相关规定散见于不同层级的规范性文件中,十分粗糙,存在补偿范围不明确、补偿标准不统一、补偿程序太粗略等问题。就失信救济而言,存在着制度不健全,缺少救济依据、程序和手段等方面的问题。此外,虽然现有行政法律法规多笼统规定了依法、公开、廉洁、勤勉等原则,但缺乏细化配套规定。由于我国没有统一的《行政程序法》,相关行政法律、法规、规章中也缺乏贯彻诚信原则的程序性规定,造成行政机关在很多执法环节上的权力行使具有很大的随意性。

  

三、政府诚信立法的时代趋势与基本方向


   (一)时代趋势:公法私法化与传统行政法转型

   传统西方行政法学理论认为公私法是截然两分的,但到了二十世纪七八十年代以后,随着新自由主义思潮以及公共行政改革运动的兴起,公法与私法的界限逐渐淡化,并出现了相互融合的趋势。传统行政法的现代转型成为世界性潮流。这些都为我国政府诚信立法提供了历史性契机。

   公法和私法关系问题在中国有极为特殊的发展历程和生成逻辑。长期以来,受计划经济模式等多种传统因素的影响,我国的国家和社会呈现一体化模式,国家控制百姓生活的一切领域,个人利益被国家利益淹没,扼杀了私法发展的空间,呈现出“公法一统天下”局面。不承认任何私法,经济领域中的一切都属于公法范围,而不属于私法范围。国家权力空前地深入到社会的每个角落。政府往往以居高临下的管理者形象出现,常凌驾于公民之上发号指示和命令,公民虽然享有法律上的权利,但事实上很难要求政府履行其诚信义务。

改革开放以后,伴随着社会主义市场经济的发展,我国政治国家与市民社会开始分立,公法与私法的区分才逐渐建立起来,并各自获得极为难得的独立发展空间。然而,为时不久后的当下,在公私法的区分还远远没完成,特别是公法原先侵占的私法空间还没有被归还给私法的历史背景下,我们却不得不又要转而面临和应对公私法融合的世界新潮流带来的新问题和巨大挑战。刚刚开始区分的政治国家与市民社会的界限又开始变得越来越模糊。公权力呈现出越来越多的社会化趋势。这种公法私法化趋势,对原有的公法概念造成很大冲击,模糊了公私法适用范围边界,并使得公法更多地体现出以人为本色彩。当前,政府作为管理者的观念已经逐渐得到扭转,政府和公民之间法律地位上的差距在逐渐缩小(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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