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王清军:法政策学视角下的生态保护补偿立法问题研究

更新时间:2019-02-27 23:58:13
作者: 王清军  
势必与原有事权职权结合,基于权力运行逻辑和惯性,容易在政策目标中夹带部门或地方利益。比如,现行法律规定,水利部门依法征收水资源(税)费和水土保持生态效益补偿资金;但现行补偿政策又规定,可以将前述相关收入用于开展相关领域生态保护补偿。政策初衷(目的)是希望多渠道筹集补偿资金和建立稳定的生态补偿资金投入机制,其正确性毋庸置疑,但这极有可能给相关部门设置补偿资金体外循环的“自留地”。因此,生态保护补偿立法时必须在坚持公平、公开等价值追求和“运动员和裁判员适度分离”等基本原则前提下对政策目标进行一一甄别。(2)政策内容多元丰富。按照现行生态保护补偿顶层设计要求,各部门应着力在逐步扩大补偿范围、合理提高补偿标准和建立保护者和受益者互动机制等实践中暴露出来的三个主要问题上着力完善生态保护补偿机制。但由于不同部门所辖领域生态补偿内容侧重点各不相同,一些部门会把着力点放在扩大补偿范围,而另外一些部门会把关注点放在提高补偿标准。问题的关键在于,当把政策注意力聚焦于如何扩大补偿范围以实现补偿范围全覆盖同时,却极易忽视给业已扩大的补偿范围怎样提高补偿标准?如何在扩大的补偿范围内重建保护者和受益者的互动机制?换言之,一些部门陆续出台的生态保护补偿政策在渐次解决生态补偿三个方面问题的同时,又在制造或引发新的问题,致使“问题束”越缠越大。(3)政策进度差异极大。众所周知,森林生态保护补偿制度[19]建立较早,沿着“法律托底+政策驱动”路径,已经初步形成了“市场补偿+政府补偿+社会补偿”等多元补偿模式结合、政府补偿中“市场化补偿(赎买、租赁)+行政补偿(补偿金)”等多元补偿方式结合、行政补偿中“补偿(公益林)+补贴(种苗)+补助(天然林商业禁采)”等多元补偿类别结合的多层森林生态保护补偿政策法律体系。与此相似,借助《水污染防治法》的制度规定,[20]孕育并催生各地竞相出台流域生态补偿规范性法律文件[21]或签署上下游横向生态补偿协议,[22]也使流域生态补偿制度朝着法治化迈出了坚实步伐。相反,在重要水功能区生态保护补偿,如江河源头区、水产种质资源保护区,水土流失重点预防区和重点治理区等,由于水功能区划和水环境功能区划不一、[23]效力不高,加之水流产权界定推行较慢等诸多原因,目前尚处于政策整合或政策探索时期,真正实现水生态补偿全覆盖的路仍然较长。

   2.法律视角

   以法律视角来审视政策,就要分析生态保护补偿政策转化为法律的正当性、合法性和可行性。(1)从正当性角度而言,生态保护补偿就是“绿水青山”保护者获得“金山银山”的一种公平性的制度措施。但生态保护补偿政策首要目标是,通过激励机制的建立以实现土地等自然资源的管理效率,其次才关涉资源或利益的公平分配。这样看来,目前那些具有“泛化”、“美化”、“神化”生态保护补偿的价值功能,具有极强功利性的生态保护补偿政策,难以通过正当性审查的大门。所谓“泛化”是指试图将生态保护补偿政策扩展到所有环境治理领域,除了将自然资源有偿使用制度和生态保护补偿制度进行捆绑外,“为增进环境保护意识,提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出”[24]也被一并纳入补偿费用,以至于有学者认为这“让生态补偿变成了无所不包的百宝箱、魔幻瓶。”[25]泛化的结果就是虚无化,导致很难精准把握生态保护补偿的制度定位。“美化”是指过于强调生态保护补偿制度的价值功能,包括预防、减缓环境问题、公平分配利益甚至流域生态环境治理都被一并“打包”纳入到生态保护补偿制度的价值功能中,造成生态保护补偿制度不堪重负。因此,立法也要考虑为生态保护补偿制度适当减负,在明确制度目标同时,准确进行制度定位以及确立制度主导功能和辅助功能。“神化”是指将生态保护补偿政策作为环境治理,尤其是大气、水污染治理中环境责任考核机制的灵丹妙药,希望通过区域间水环境和大气环境生态补偿,来推行环境质量地方政府责任考核制度,恰恰忽视了生态保护补偿中,政府本应承担的补偿资金的筹集、发放和监管等法定责任。(2)从合法性角度来看,目前众多生态保护补偿政策包含了诸多创新性举措,如,流域生态补偿政策中,上游地区承担生态环境保护的责任,享有水质改善、水量保障带来利益的受偿权利,但同时也负有水质恶化、过度用水时对下游地区的补偿义务,亦即学术界发生较大争议的“双向互易补偿”问题。[26]立足于现行实在法规定,这种“双向补偿”是否符合《环境保护法》、《水污染防治法》等明确提出“对流域、湖泊、水库上游地区实施生态保护补偿”的制度规定,需要详细推敲。再如,在贫困地区开发水电、矿产资源占用集体土地的,试行给原住居民集体股权进行补偿,这样的政策规定无疑具有非常的创新意义,但此举是否符合《土地管理法》、《公司法》的相关规定,也颇多疑问。此外,还有流域地方政府之间签署的横向生态补偿协议,因为事涉横向转移支付这种新的支付形式,因此也需要与现行《预算法》进行有效衔接。(3)从可行性角度来说,结合政策内容不同,可以把生态保护补偿政策分为几类:第一,宣传引导类。如中共中央办公厅、国务院办公厅《生态文明体制改革总体方案》等,这类政策性文件旨在推动、宣传、引导和促进生态保护补偿,没有过多涉及保护者和受益者权利义务等具有规范性和可操作性的内容,这些政策无需转换为法律,但可作为法律的背景规范[27]而发挥一定的指导作用。第二,具体实施类。例如,国务院办公厅《关于健全生态保护补偿机制的意见》(国办发[2016]31号)以及财政部等四部委发布的《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》(财建[2016]928号)等。这类政策性文件对生态保护补偿进行了总体框架设计,并给出了具体实施意见,尤其重要的是,这些政策内容涉及到保护者和受益者之间权利义务关系,对生态保护补偿制度中涉及生态保护补偿关系主体、补偿标准、补偿方式、补偿程序、补偿条件等制度规定的主要内容均可以逐渐转化为法律形式出现。第三,补偿协议类。这是指互不具有隶属关系的流域上下游地区地方政府之间,在意思表示一致的基础上,共同签署的具有对价支付内容的一种行政协议。立法需要对这类生态补偿协议的合法性作出明确回应,但具体协议规则可留待协议双方自愿协商。第四,创新举措类。为了推动生态保护补偿发展,促进生态服务的足额供应,一些政府部门排除现有制度障碍,针对不同领域、不同区域生态保护补偿特征,陆续提出了一些创新性举措,如,森林生态补偿中对天然林商业性禁采的奖励政策,草原生态补偿中对草畜平衡的补助政策,耕地生态补偿中对使用有机肥料和低毒生物农药的补助等。这些政策充分体现了生态保护补偿激励工具的内在属性,但这些政策措施具有期限性短、随意性大、导向性明确和不确定性强等特点,立法只能做出一般性规定,具体规则应留待各地探索,一旦条件成熟,也可通过颁行规范性法律文件予以明确。第五,配套措施类。“生态补偿并非在一个法律、社会或政治真空中运行。生态补偿机制需要适应特定的制度背景,需要确保法律政策和实践能够支持至少不妨碍机制的运行,这也常被视为生态补偿的构成要素。”[28]因此,围绕着生态保护补偿立法而需要完善背景类制度或技术性措施,比如自然资源资产产权制度、生态环境监测指标体系、生态补偿标准测量方法等,这些配套制度性或政策性措施,尽管也需要建立或完善,但不宜放在生态保护补偿立法中。

   (三)生态保护补偿:政策与法律的双向互动

   我国政府主导的生态保护政策即便来自公权力的判断并体现或蕴含着共同的社会目标,仍需接受合法性和正当性的审查。

   1.法律对政策:控制与审查

   “由于我国政策决策转型刚刚起步,从权威结构内部生长起来的决策结构、方式、机制仍呈现经验化、非制度化和政府中心主义的特征,所以决策的合理性很大程度上依赖于决策者对来自民众利益诉求的体认,一旦这种体认判断有误,就会直接影响决策的公信力,也会带来决策体制的合法性危机。”[29]为保障政策的合法性和正当性,相关法律需要从以下几个方面进行完善。(1)保障利益相关者参与。毫无疑问,生态保护补偿政策制定和实施则意味着保护者或受益者利益的减损或增加,生态保护补偿机制运行中尤其当涉及减损利益情形,应立法保障利益相关者的依法参与,如,流域生态补偿试点中,为实现跨界断面水质水量达到约定或法定条件,需对上游地区众多利益相关者进行限制,包括要求排污企业关停并转,要求渔民停业转产和农地经营转型等,这些财产权禁限或发展权限制措施,如果仅强调予以事后补偿而忽视事前补偿政策制定过程中的充分、及时和有效参与,或者对利益相关者参与进行“符号化”“形式化”处理,[30]就会造成政策合理性认同的社会基础不牢和社会接受程度不高。“公众参与行政过程能够带来较为丰富和全面的信息,有助于保证不同社会群体的利益都能在行政过程之中得到适当反映,从而可以从整体上提高行政机关决策的公平性、合理性和正当性。这种公众参与既体现了行政程序上的正义,又有利于确保行政机关在实体决策和监管过程尊重利益相关者的主体性和主体间性。”[31](2)完善政策制定的程序性规则。行政机关创制政策需要遵循一定的行政程序规则。可喜的是,“我国有的地方已经制定行政程序规定,对行为法机制的整合进行了探索,这些都是制定统一行政程序法的扎实基础和良好经验,因此统一立法的时机已经基本成熟。”[32]显然,政策制定一般程序与生态补偿政策制定程序,相当于一部法律的总则与分则关系。所以,在完善政策制定一般程序基础上,明确生态补偿政策制定、生态补偿协议签署的程序规则也能有效推进生态补偿政策的合法性和正当性。(3)政策的司法谨慎性审查规则。对公共政策进行司法审查一直是各国司法审查的难题,即如何在尊重行政机关的专业判断和保障判断的合法性以及保护公民权利之间取得平衡。其中影响较大的有德国的判断余地理论[33]和美国的谢弗林规则,[34]两种理论大都体现了一个基本趋势,即法院对于行政机关决定的审查的基本操作是在尊重各自专长基础上,重心在于政策制定程序。“司法权的发展变化则主要是为了促进、适应和服务于这一趋势,保证公众对行政过程的参与权,而不是用公众在司法程序中的参与来替代公众在行政程序中的参与。”[35] “可见,对于公众参与的审查要点在于考察政策形成过程是否有效地吸收了公众参与,保证了民主链条的融贯,从而确保政策决定的民主回应性。”[36]上述理论建议对于我国生态补偿立法中司法机关如何介入以及介入程度的把握也提供了可资借鉴的重要参考。

   2.政策对法律:执行与完善

“更好的规制或智慧的规制的关键是在规制的百宝箱里,选取最能实现规制目标的恰切工具。”[37]通过立法来规制生态保护补偿,对于科学界定保护者与受益者权利义务关系,明确政府责任边界等方面所具有的重要性和必要性,无需赘言。更为重要的是,即便完成生态保护补偿立法,仍然有必要授权行政机关制定大量生态保护补偿政策,以促进法律的有效实施。主要理由在于:(1)协同性。前已所述,法律制度是为了达成一定的目标而设计出来的,因此,生态补偿立法必然就面临目标有效实现(“目标—手段”模式)与有效规范双方(“权利—义务”方式)的来回撕扯。一般而言,在目标相对确定情况下,采取何种手段实现目标是下一步的重点,但单独或组合适用不同行政手段并不仅是一种工具主义的考量,而是需要明晰、可操作性强且蕴含公正理念的权利义务规则作为有效支撑,换言之,有效规制生态保护补偿需要在政策思考模式(“目标—手段”模式)和法律思考模式(“权利—义务”方式)之间的相互撕扯中逐渐寻找一种协同可能。(2)专业性。不同行政机关在履行各自职权范围生态保护补偿工作中,不仅具有实践所要求的专业知识,而且具有从实践中不断习得的规制经验。“与所有的人类行动一样,公共规制需要依托一定的知识来完成,规制知识决定着公共规制的决策生成,也影响着公共规制制度的过程性。规制知识影响着公共规制的规范性进路,也决定着公共规制可能产生的各种后果。”[38]规制专业知识和规制经验能够保障行政部门及时发现和有效解决生态补偿实践中产生的问题。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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