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陈明:国家治理逻辑转换视角的农地制度改革40年

更新时间:2019-02-27 00:36:52
作者: 陈明(社科院政治学所)  

   摘要:改革开放40年来的农地制度改革大致可以分为四个阶段,每个阶段的关键词分别是:责任制、家庭经营、承包经营权和农业经营体系。农地制度改革折射出40年里国家治理层面的逻辑转换。在激励逻辑上,表现为“生产性激励”向“治理性激励”的转换;在制度逻辑上,表现为“经营性制度”向“财产性制度”的转换;在政治逻辑上,表现为“管控型政治”向“回应型政治”的转换。未来农地制度改革要充分考虑乡村分化、财政约束和央地关系等方面的现实境况,明确若干操作性路径。

  

   中国改革从农村发轫,农村改革从土地破题。农地制度改革在农村改革乃至全局性改革中都居于重要地位。正如科斯所言,家庭联产承包责任制和乡镇企业等“边缘改革”推动中国经济体制发生了本质性转型。农地制度改革可以作为认识和理解改革开放40年来国家制度体系和治理逻辑变迁的一个缩影。党的十九大提出实施乡村振兴战略,加快推进农业农村现代化。农地制度对城乡关系、集体经济和乡村治理都具有深刻的嵌入性影响,深化农地制度改革是实现乡村振兴的重要内容。在庆祝改革开放40周年之际,回顾农地制度改革历程并梳理其中折射出的国家治理逻辑演进,能够有效地澄清认识、弥合分歧,从而为深化改革凝聚共识、汇聚力量。

   改革开放以来,差不多每隔10年,就要掀起一场关于农地制度改革的回顾和讨论热潮。20世纪90年代初,在对农地制度改革的第一个10年进行回顾的时候,学界关注的重点是改革所带来的微观主体放活及生产经营自主权等问题。到了世纪之交,对改革开放20年农地制度改革进行讨论时,学术界关注的重点已经从单纯的经济绩效问题深入到土地的产权结构和资源配置方面。到改革开放30年的时候,土地权利问题得到了空前的关注,2006年颁行的《物权法》确立了土地承包经营权的用益物权地位。一直到今天,这项改革都被视作共和国历史上的重大标志性事件,具有非凡意义。在此之后,农民、土地与国家的关系问题进入主流话语并渐成显学,农地制度所承载的政治和社会意义日益显现。

   改革开放以来的官方文件中,通常将经营制度和土地制度归入经济体制改革的范畴。但实际上,自古以来,土地就不仅仅服从经济要素的配置规律,而是同时受到特定政治结构和政治空间的约束。这项改革虽然从具体内容上讲属于经济领域,但改革的动力源和可能造成的影响都与国家治理体系紧密相关。对此,本文旨在从国家治理逻辑转换的视角出发,回顾改革开放以来农地制度的改革历程。

  

   一、农地制度改革的演进框架与关键命题

  

   改革开放以来农地制度改革可以划分为四个阶段,每个阶段又可以提炼出一个关键命题。

   (一)1978—1984年:联产承包责任制确立。

   改革首先在安徽启动。1977年11月,在万里主持下,安徽省委制定了《关于当前农村经济政策几个问题的规定(试行草案)》,率先提出了农业生产责任制,扩大了生产队自主权。1978年夏秋之交,安徽遭遇百年不遇的特大旱情,这场“天灾”为打破旧体制加了一把火。为抗旱救灾,安徽省委决定“借地度荒”,结果“借地度荒”成了“包产到组”,很快就演变为“包产到户”。就在同一年,山西、内蒙古、四川、贵州等省也纷纷出现了各种形式的责任制。农村改革已是风起云涌、山雨欲来。

   基层兴起的改革浪潮得到制度化确认经历了一个反复博弈的过程。1978年12月,党的十一届三中全会起草的决定(草案)中写的还是“不许包产到户”,次年9月十一届四中全会通过的决定中悄悄改成了“不要包产到户”。一字之差,意涵深远。敏感的人从文件的语气中已经能够嗅到风向的细微变化。此后,1982年中央一号文件,承认了“小段包工定额计酬,专业承包联产计酬,联产到劳,包产到户、到组,包干到户、到组”等责任制形式的社会主义性质;1983年中央一号文件,提出“稳定和完善联产承包责任制”。至此,农地制度改革的第一阶段基本完成。

   这一阶段改革的关键词是“责任制”。所谓责任制,是在不改变土地集体所有性质的前提下,把土地交给农民自主安排生产,农民按照合同完成国家下达的生产任务、获得生产剩余的一套制度安排。这并不是一个新发明的概念。集体化时代,为了回避包产到户、分田单干的风险,各地就创造出了“个人责任地”“专管地段责任制”“农活包到户”“定产到田责任到人”等提法。改革者敏锐地抓住了“责任制”这一价值中立的概念,把包产到户归结为农业生产责任制的一种形式,以此为契机推动了联产承包责任制的确立。

   (二)1984—1998年:家庭承包经营制度走向完善。

   承包制并非只有一种形式,而是多种非集体耕种形式的统称。刚开始时,包产到户、包干到户、联产计酬、专业承包或小组承包等各种形式层出不穷。在多种经营方式可供选择的情况下,出现了统一经营向分户经营转变,包产到组向包产到户转变,包产向包干转变。随着改革的深入,家庭经营成为不可逆转的潮流。

   农民的选择再次影响了上层决策,通过一系列政策的推进,家庭承包经营制度逐步走向完善。仔细分析可以发现,在改革第一阶段中央文件中并没有强调或者突出家庭经营,但到1984年、1985年间这一情况悄然发生了变化。1985年中央一号文件中将家庭经营与联产承包责任制并列,强调二者都长期不变。1986年中央一号文件更加旗帜鲜明地指出了“家庭承包是党的长期政策”。1987年中央5号文件《把农村改革引向深入》中,直接采用了“稳定家庭联产承包制”这样的措辞。三年时间里,中央一号文件出现了家庭经营、家庭承包、家庭联产承包制这样的概念变迁,联产承包责任制与家庭经营完成了“政策嫁接”。

   家庭承包地位确立的同时,中央不断强调稳定和延长承包期。1984年中央一号文件要求“土地承包期一般应在15年以上”,1993年中共中央、国务院下发的《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》规定“原定的耕地承包期到期后,再延长30年不变”,还提出了“增人不增地,减人不减地”的原则。1998年,党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》,进一步明确了农户对土地承包权和经营收益权的主体地位。

   这一阶段改革的关键词是“家庭承包”。过去学术界从农业生产、经济效率、社会功能等多个角度分析过家庭经营的优势,本文着重从改革史的角度重新梳理这一改革的重要意义。第一,家庭承包是稳定和延长承包期的基础。改革初期,承包范围带有不确定性,在非家庭承包的情况下,农民延长承包期的诉求不会如此强烈。第二,家庭承包为改革走向深入奠定基础。如果家庭承包的地位得不到确立,农地制度改革就很难从一项生产方式调整转换为产权制度变革,再后来农民土地权利的强化和固化也更无从谈起。第三,家庭承包为农民再次联合创造条件。杜润生在回忆中说:“分权才有利于培养农民独立自主的性格,有利于发展个人的社会交往,为新的联合创立前提。”事实也确实是这样。家庭承包将农民卷入了现代经济分工体系,能够帮助其脱离对共同体的依附、成长为独立的市场主体。今天,已经有大量农民完成了市场化的洗礼,再次通过合作社等形式走向联合。

   (三)1998—2012年:农村土地承包经营权物权化。

   在家庭承包经营制度走向完善的过程中,相关法律间或出现了关于土地权利的表述。1986年的《民法通则》和1988年的《土地管理法》已经有“土地的承包经营权受法律保护”的条款。但是这一表述既缺少中央政策的明确部署又缺少法律层面的权能安排,因此很长时间里形同虚设,并未在司法实践中发挥作用。

   20世纪90年代以后,宏观政策不断从完善土地承包经营权权能和限制村社调整土地两个方向发力,对于稳定土地承包经营权发挥了积极作用。但是,由于这些政策在司法上不具备可执行性,而且多大程度上能够落实往往受到地方政府(包括村庄组织)意愿的影响,因此实施的效果并不理想。后续改革中,土地法治建设受到更多重视,一系列重要法律被制定出来。尤其值得重视的有三部:一是1998年通过的《土地管理法》(修正案),农村土地的所有权与使用权分离状态得到法律承认,农村土地权利的法律真空状态宣告结束;二是2002年颁布的《农村土地承包法》,对农村土地承包权的保护和流转做出若干具体规定;三是2007年颁布的《中华人民共和国物权法》,明确了土地承包经营权的用益物权性质。

   这一阶段改革的关键词是“承包经营权”。这一时期,不仅在宏观层面上发生了土地承包经营制度从单纯的责任关系向权利关系的转换,作为制度实践者的农民也体味到了这种变化。有研究发现,到了“二轮”承包时,合同内容已经从原来的对作为经营体制的“承包”的强调,转变为对土地的使用权“转让”的强调。回溯历史,可以发现土地承包经营权并不是通过某一个标志性的文件确立的,而是通过不断增强其产权强度和农民的产权信心,最终搭建起了完整的权利框架。待到《物权法》颁布的时刻,深化改革的氛围在整个社会酝酿已久,从决策层到农民群众都期待着重大制度变革的出现,“用益物权”只是完成了土地承包经营权物权化的临门一脚。

   2008年10月,十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,强调“现有土地承包关系要稳定并长久不变”。农民的土地权利变得更加充分而有保障。当然,一如此前经验,这一重大政策的落地实施还有赖于更加明确的制度规定尤其是法治保障。

   (四)2012年至今:构建新型农业经营体系。

   党的十八大以来,中央围绕农地制度改革做出若干重大部署,改革朝着立体化纵深推进。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中,以“加快构建新型农业经营体系”统领农地制度改革的各个方面,这构成了新时代深化农地制度改革的总纲。新时代以构建新型农业经营体系为中心的农地制度改革已经进行了以下尝试:

   第一,“三权分置”为新型农业经营体系构建提供了制度前提。2016年10月,中办、国办印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。从政策意图看,文件的中心意旨是放活土地经营权,即更好地保护经营者权利尤其是加强对土地流转合约的保护。以上措施对加快构建新型农业经营体系具有基础性意义。

   第二,确权颁证为新型农业经营体系构建提供了产权基础。农村集体土地确权颁证是农村土地制度改革的基础性工作,早在2009年中央就提出了明确要求,并连续多年在中央一号文件中进行安排部署。国际经验表明,土地权属证书有助于增强农民的财产信心、财产透明度和可预见性,有利于刺激投资和土地市场发展。党的十九大明确“第二轮土地承包到期后再延长三十年”,让广大农民吃上了“定心丸”,土地承包权地位进一步巩固。

   第三,权能拓展为新型农业经营体系构建提供了活力源泉。权能缺失的权利只是一纸空文。经过多年的发展,农民对承包地的占有、使用、流转、收益权能已经基本得到落实。党的十八届三中全会以来,又先后开展了农村土地承包经营权抵押、担保、入股、有偿退出试点。通过上述改革,土地的资本属性将得到有效释放,这不但能够提升农村土地的价值,还能够进一步活跃土地投资和土地市场。

这一阶段改革的关键词是“农业经营体系”。农业经营体系可以理解为包含了经营方式、地权结构、权能配置等在内的一套制度体系。也就是说,农业经营体系并非不局限于狭义的“经营”范畴,甚至不是一项具体的制度安排,而是一套全方位的制度框架。构建新型农业经营体系也并不意味着全新的制度变革,而是在若干重大改革基础上实现制度整合和绩效提升。(点击此处阅读下一页)

本文责编:川先生
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文章来源:《湖北社会科学》2019年第1期
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