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高圣平:动产抵押登记的审查责任

更新时间:2019-02-25 23:34:04
作者: 高圣平  
要当场告知当事人。登记机关可以对再次抵押和变更登记的,进一步简化手续。”[33]也有地方登记行政主管部门并未明确登记机关的审查责任,但其文件精神有实质审查之嫌。如《四川省工商行政管理局动产抵押登记实施办法》(2016年8月23日)规定,当事人办理登记时还应当提交主债权合同和担保合同,“登记机关应当从登记管辖、抵押当事人主体资格和身份、动产类型、登记书记载事项等方面审查其合法性、完整性,符合受理条件的,当场办理登记。不符合受理条件的,说明理由,退回登记资料。”[34]这些规定都在一定程度上扩大了《动产抵押登记办法》所定审查范围和审查标准,导向了实质审查。

   在与动产抵押登记相关的行政诉讼之中,有的法院以《动产抵押登记办法》为依据认可了登记机关的形式审查责任。如在“仲利国际租赁有限公司诉东莞市工商行政管理局动产抵押登记行政纠纷案”[35]中,法院认为:“被告[动产抵押登记机关]在受理案涉动产抵押登记申请后,对申请人提供的相关材料进行了审查,认为申请人提交的申请文件材料齐全,符合法定形式,同日作出了登记编号为……《动产抵押登记书》符合上述规定。”有的法院还参照了各地方就动产抵押登记的规范性文件,如在“惠州同兴信用担保有限公司诉博罗县工商行政管理局等工商行政登记行政纠纷案”[36]中,法院认为:“根据广东省工商局粤工商市字(2008)28号《关于贯彻实施〈动产抵押登记办法〉若干问题的意见》第1条规定,动产抵押登记是形式审查的登记,非实质性审查登记。根据《中华人民共和国行政许可法》31条规定,申请人申请行政许可,应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况,并对其申请材料实质内容的真实性负责。行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料。”

   但更多的法院以《物权法》、《担保法》和《动产抵押登记办法》为依据,认为登记机关应基于当事人提交的“主合同和抵押合同”“抵押物的所有权或者使用权证书”进行审查,这实际上已经超出了形式审查的范畴。例如,在“资源县大屋电力有限公司诉资源县工商行政管理局动产抵押登记纠纷案”[37]中,法院认为:“根据《动产抵押登记办法》附件1动产抵押登记须知中‘二、申请人应当保证其所提供的材料及信息真实有效。登记书内容应当与抵押合同以及主合同相关内容一致。’的规定,被告[动产抵押登记机关]应该对其登记书内容与抵押合同以及主合同相关内容是否一致进行全面审查,而本案被告在[抵押人]没有提供自己公司与银行之间的抵押合同、第三人……与银行之间的借款合同以及自己公司的财产被法院查封的证据的情况下,对[抵押人]的财产予以登记,存有一定瑕疵,但不足以认定被告作出的动产抵押登记无效。”这里,虽然法院认可了动产抵押登记的效力,但同时认为登记机关应要求当事人提交主合同、抵押合同,并进行审查。

   在“日立租赁(中国)有限公司诉江门市蓬江区市场监督管理局等工商行政登记纠纷上诉案”[38]中,二审法院认为:“所有权、使用权不明或者有争议的财产依法不得抵押。本案中,在办理涉案动产抵押登记时,[动产抵押登记机关]仅对[抵押人]及[抵押权人]提交的《动产抵押登记书》、抵押合同双方当事人主体资格证明、代理人身份证明文件和授权委托书进行审查,未对涉案抵押物所有权或使用权归属证明材料进行核查,对涉案动产抵押登记时未尽到审慎审查义务,作出的登记行为事实和法律依据不足,依法应予以撤销。”这里,扩大了登记机关在办理动产抵押登记之时的审查范围。在“江苏泰宝工业炉有限公司与泰兴市市场监督管理局等动产抵押登记纠纷上诉案”[39]中,一审法院认为:“登记机关在适用《动产抵押登记办法》时也应适用该法的上位法《物权法》和《担保法》的相关规定,进行实质审查,[动产抵押登记机关]在办理动产抵押登记时应审查抵押人提供的购买单据或转让合同等抵押财产权属证明。”二审予以维持。

   由前文论述所见,在声明登记制之下,登记机关仅对当事人提交的登记申请材料进行形式审查,上述裁判分歧更多地体现在:登记机关登记行为的合法性应以何法律依据作为判断标准。

  

   二、动产抵押登记审查的法律依据

  

   目前,学界普遍认为,动产抵押登记属于行政确认行为,具有可诉性。如此,工商行政管理部门作为登记机关,其登记行为的合法性随即进入司法审查的范围。其中司法审查的依据是“法律和行政法规、地方性法规”,并可以“参照规章”(《行政诉讼法》63条)。

   我国实定法上调整动产抵押登记的“法律”有《物权法》和《担保法》,其中,《物权法》180条、第181条规定,“债务人或者第三人有权处分的;生产设备、原材料、半成品、产品;正在建造的……船舶、航空器;交通运输工具;法律、行政法规未禁止抵押的其他财产[当然包括动产];可以抵押”;第184条规定,“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施;所有权、使用权不明或者有争议的财产;依法被查封、扣押、监管的财产;法律、行政法规规定不得抵押的其他财产;不得抵押”;第188条规定,动产“抵押权自抵押合同生效时设立;未经登记,不得对抗善意第三人”;第189条规定,“企业、个体工商户、农业生产经营者”设定动产浮动抵押权的,“应当向抵押人住所地的工商行政管理部门办理登记。抵押权自抵押合同生效时设立;未经登记,不得对抗善意第三人”。这里,只是明确了动产浮动抵押权的登记属于工商行政管理部门的职责范围,并明确登记管辖是“抵押人住所地”,但就动产固定抵押权,只是规定采取登记对抗主义,但并未规定其登记机关和登记管辖。同时,《物权法》除了规定登记对于动产抵押权的效力(登记对抗)之外,并未明确登记机关的登记审查标准和其他登记程序。但《物权法》施行后,并未废止《担保法》,《物权法》只是规定:“担保法与本法的规定不一致的,适用本法。”(第178条)由此,《担保法》的相关规则在判断登记机关登记行为的合法性之时仍然具有适用可能性。

   《担保法》34条规定,“抵押人所有的机器、交通运输工具和其他财产;抵押人依法有权处分的国有的机器、交通运输工具和其他财产;依法可以抵押的其他财产、可以抵押”;第37条规定,“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施;所有权、使用权不明或者有争议的财产;依法被查封、扣押、监管的财产;依法不得抵押的其他财产”不得抵押;第41条规定,“抵押合同自登记之日起生效”;第42条规定,“以航空器、船舶、车辆抵押的,为运输工具的登记部门;以企业的设备和其他动产抵押的,为财产所在地的工商行政管理部门”;第43条规定,“当事人以其他财产抵押的,可以自愿办理抵押物登记,抵押合同自签订之日起生效。当事人未办理抵押物登记的,不得对抗第三人。当事人办理抵押物登记的,登记部门为抵押人所在地的公证部门。”第44条规定:“办理抵押物登记,应当向登记部门提供下列文件或者其复印件:(一)主合同和抵押合同;(二)抵押物的所有权或者使用权证书。”第45条规定:“登记部门登记的资料,应当允许查阅、抄录或者复印。”第34条、第37条、第41条已为《物权法》所取代,42、43条、第44、45条《物权法》上并未规定,在《物权法》178条之下,这些规定是否适用,取决于其是否“与本法的规定不一致”。

   我国实定法上调整动产抵押登记的“规章”有《动产抵押登记办法》,于2007年10月17日国家工商行政管理总局令第30号公布,并于2016年7月5日国家工商行政管理总局令第88号修订,其制定依据是“《中华人民共和国担保法》《中华人民共和国物权法》《企业信息公示暂行条例》等法律、行政法规”,其中对动产抵押登记的程序作了详细的规定,并明令废止了根据《担保法》制定的《企业动产抵押物登记管理办法》(国家工商行政管理局第35号令)。

   在“日立租赁(中国)有限公司诉江门市蓬江区市场监督管理局等工商行政登记纠纷上诉案”[40]中,二审法院认为:“《物权法》、《担保法》是制定《动产抵押登记办法》的依据,在办理动产抵押登记程序中,动产抵押登记部门适用《动产抵押登记办法》的同时,还应适用《物权法》、《担保法》中的相关规定进行审查。”并进而认为,登记机关应要求登记申请人提交“抵押物所有权或使用权归属证明材料”,并进行审查,以判断是否存在“所有权、使用权不明或者有争议的”情形。这一司法观点在裁判实践中较为普通,[41]几成通说。

   上述观点并未考虑到《物权法》就动产抵押登记效力对于《担保法》的重大改变,简单地解读《物权法》与《担保法》之间的关系,将直接导致动产抵押制度运行不彰,影响到动产抵押交易的展开。

   第一,《担保法》就登记在动产抵押权设定中的意义,与不动产抵押权做了同一处理,采取登记生效主义,登记不仅是动产抵押权的生效要件,而且还是动产抵押合同的生效要件。由此,动产抵押登记的制度设计与不动产抵押并无二致,要求登记申请人提交“主合同和抵押合同”“抵押物的所有权或者使用权证书”,以供登记机关审查。但《物权法》就动产抵押权改采登记对抗主义,登记的法律意义已经发生了改变,登记只是将当事人之间已经设定的抵押权公示于外,并不表明已登记的动产抵押权在设定上是否存在瑕疵。如此,登记机关的作用仅仅只是提供一种公示平台,以供当事人将其已经设定的抵押权在其中予以记载,并供他人查询,登记机关实际上是提供服务,其中并不涉及对登记申请材料是否真实合法、是否准确地反映了当事人之间的真实担保交易关系等的审查和判断。正是基于这一点,《动产抵押登记办法》8条才规定“当事人……提交材料齐全,符合本办法形式要求,登记机关应当当场予以办理”。

   第二,就《担保法》和《物权法》之间的关系而言,虽然前者是第八届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过的,后者是第十届全国人民代表大会第五次会议通过的,但两者之间并不构成“上位法”与“下位法”的关系,因为两者在性质上均属法律,不属于《立法法》88条所定情形;两者之间也不构成“特别规定”与“一般规定”,因为两者就担保物权而言都是一般规定。实际上,两者之间属于《立法法》92条所称“同一机关制定的法律……,新的规定与旧的规定不一致的”的情形,依该条,应“适用新的规定”。此点也反映在《物权法》178条之中。《物权法》作为“新的规定”,已经改变了“旧的规定”——《担保法》中动产抵押登记的效力,依据“旧的规定”所作出的登记申请材料的规定(《担保法》44条),虽然在《物权法》中没有作出相反规定,但亦应不予适用。对此,不宜绝对化地将《物权法》178条理解为,只要《担保法》有规定,而《物权法》没有规定的,就得适用《担保法》。例如,《担保法》上禁止重复抵押,其35条第1款规定:“抵押人所担保的债权不得超出其抵押物的价值。”《物权法》就此未作规定,但不能简单地理解为该款仍然有效,《物权法》仍然禁止重复抵押。《物权法》199条规定了“同一财产向两个以上债权人抵押”时的优先顺位规则,实际上就允许了重复抵押,否则就不存在抵押权竞存的问题。正是基于这一点,《动产抵押登记办法》4条才规定“当事人设立抵押权……应当持下列文件向登记机关办理设立登记:(一)抵押人、抵押权人签字或者盖章的《动产抵押登记书》;(二)抵押人、抵押权人主体资格证明或者自然人身份证明文件;(三)抵押合同双方指定代表或者共同委托代理人的身份证明。”删除了原《企业动产抵押物登记管理办法》所要求的“主合同和抵押合同”“有关动产抵押物的所有权或者使用权证书”“有关动产抵押物存放状况资料”等申请文件的要求。

第三,《物权法》就登记规则不作具体规定,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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