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葛洪义:“地方法制”的概念及其方法论意义

更新时间:2019-02-24 21:45:50
作者: 葛洪义  
实践中不存在抽象的主权,尽管学理上可以进行讨论。可以说,之所以要突出强调次级规则与制度,就在于我国的国家权力体制下,地方国家机关(包括地方党委系统各个机构)实际上享有相当完整的独立权力。与学界拘泥于主权与治权之争不同,我国地方官员所拥有的实际权力是超乎想象的。媒体曾经报道,有一基层官员口出狂言:“上管天,下管地,中间管空气”,[7]这是地方实际情况的真实写照。尽管学术界习惯于认为我国采取的是单一制国家结构形式,但这种认识并不正确。我国不是单一制国家(当然更不是联邦制),但是地方享有的权力比单一制国家在某些方面还要广泛和完整,例如有权决定如何实施某些法律。依照《立法法》的规定,地方人大可以就某个法律的实施,结合本地情况制定相应地方性法规;[8]各个地方的法院,也可以根据本地经济社会发展情况,决定某种罪行所涉金额是否属于“数额特别巨大”、“巨大”,进而决定相应刑期;地方党委与政府的自由裁量的权力就更广泛了。学术界早有“财政联邦主义”一词用于阐明我国的财政体制,[9]也可以从一个侧面说明我国目前的权力分配体制并不是单一制的。

   准确一点地说,我们可以称为中央统一领导下的各级地方分工负责体制。这一体制或许多多少少来源于革命战争年代的军事管理体制,类似于部队管理系统。全军服从最高军事指挥部指令,各个部队领导同时具有独立的战场战斗指挥权。下级军官和士兵必须无条件服从直接上级,每个战斗单元都是一个独立完整的军事单位,无论班、排,或者师、团,首长拥有在单位内部至高无上的权力。各国军队指挥体系都是如此。中国军队的特殊之处之一,就是建立了军队的政治体系,把党支部建到了连队,保证任何情况下,都是党指挥抢,而不是枪指挥党,[10]保证全军的统一领导。显然,我们的国家管理体制,与此是十分类似的,至少受到这一军事组织体系的深刻影响。需要说明的是,用军事体制比附我们的国家体制,只是为了准确阐述一个事实,并不涉及相关的价值评判问题。我们的国家动员能力强,与这个体制设置是分不开的。所谓对我国具有“集中力量办大事”能力的赞美,也是这个意义上的。实际上,地方法制的研究恰恰是为了能够更加切合中国这样一个实际而展开的。

   从中央统一领导的角度看,我国的国家权力长期以来都是比较集中的,国家运行依靠国家权力的统一指挥和调度、安排,其中,尤其强调中央权力的权威性。计划经济年代,我国权力集中发展到了极端。改革开放以来,针对“权力过于集中”的弊端,中央决定进行相应的体制改革,下放了部分权力,但是,中央统一领导的原则,从来没有改变。这也是与我们维护国家统一的原则是一致的。所以,所有的决策,不限于包括依法治国在内的重大决策,都需要依赖最高权力机关的决定以及这个权力系统的发动和贯彻实施。党的十九大所做出成立全面依法治国领导小组的决定,正是在这个意义上,才被认为是对中国特色的社会主义法治建设的重大推进措施。[11]

   我国目前的权力体制,也不能与传统中国简单类比。在中国,历史上大部分时间都是统一的国家,从秦王朝开始,就以郡县制取代了封建制,建立了中央集权的帝制帝国,整个国家的权力都集中在皇帝手中,各级官员都是由皇帝任命的,形成了君主的家天下。为了防止地方官员扭曲政策、甚至背叛,帝制中国在地方层面探索、实行了多种形式的分权制。[12]地方官相互之间有所牵制、约束。而我国当代政治体制下,各级地方都是围绕党的组织、特别是书记形成的领导集体,各级政权都有一个最高负责人。尽管党内实行的是集体领导和民主集中制,但实际上,书记在制度上是无可争议的“一把手”。如此一来,我国就形成了一个以无数个书记为中心的领导集体构成的国家权力体系,或者说,各级地方分工负责的体制。这个体制与传统帝制中国的家天下的国家权力体制是根本不同的,最重要的区别之一,就是我们的地方政权组织所拥有的权力以及施展权力的空间更大,管理范围更宽。一方面的原因在于现代我国政府管理的事项范围要比历史上更为广泛,全面渗透到社会生活中,另外一方面,各级地方国家机关的产生都需要按照一定的程序,包括法律程序,所以,上级机关对官员的管理与任免所受到的牵制更多。

   在此制度框架下,每个领导层级和各级地方作为国家权力之网的一个扭结,由于拥有自己的相对独立完整的权力,因而在各项工作中,包括宪法法律的实施中,也就拥有了一定的话语与独立活动空间,包括是否实施、以及如何实施宪法法律。如此体制,也就成就了一种我国独特的政治现象,即每当党的中央全会闭幕之后,各级党委都要陆续出台一个关于贯彻中央全会决定的决定,以表明本级党委对中央全会决定的态度;同样,下级党委就要做出一个关于贯彻中央全会以及省委(或者市委)决定的决定。所有的决定,除了政治表态的意义,还要体现出如何结合本地实际,抓好哪几项主要工作的意见,以利于下级执行。所有的文件都是如此,或者作出决定,或者作出贯彻决定的决定。下级机关及其工作人员以及文件政策涉及到的人民群众、企事业单位,当然必须执行各级党委的文件,所谓“以文件贯彻文件”,就具有了特别的重要性。同理,宪法法律的实施,同样取决于各级各地国家机关所制定的文件,这些文件,按照权力隶属关系,对国家机关的下属单位和成员,具有绝对的效力。在实践中,其影响甚至超过了宪法法律。这是西方那些所谓法治国家根本不存在的问题。一部法律颁布后,甚至一个判决做出后,是否执行?执行什么?怎么执行?还要由其他国家机关进行事实上的遴选。在我国,中央一级的艺术团体、甚至有名望的企业之所以敢于公开批评法官、法院及其判决、挑战法院权威,[13]其背后的深层原因就在于此,或许,他们认为自己背靠着更有权威的、比法院更牛的国家机关。所以,研究我国法治建设的实践情况,是不可能绕开这些地方国家机关围绕宪法法律实施所制定有关规则和制度的。特别是在中央不断加大推进法治建设的举措之后,经历了改革开放的各个地方,多多少少都积累了一定的依法办事的经验,施行了相关的制度。这就是在我国次级规则与制度存在及其具有超强效力的基本依据。所以,这是一个典型的法治发展中的中国问题。

   进一步而言,由于我国的企事业单位、社会组织等组织体都是在国家直接或者间接的管理之下发展的,有些甚至直接隶属于某级国家机关,例如中央企业、中央高校,省属企业、省属高校等,也就不可能不受所属国家机关的影响乃至领导,当然也会产生相应的归属感和身份感。例如一个坐落于省会城市的中央企业,其人事、纳税主要或许就不在地方属地管理。由此,各个单位的内部各项规定,或许与所属地区的有关规定并不一致,地方甚至无权过问。在国家的法律体系中,各级地方发布的文件、决定,制定的有关规定,企事业内部的各项规定,大部分不具有法律地位,但是,实践中,它们的地位和作用甚至可能超过法律。在转型过程中的中国,县官不如现管,是非常普遍的。“死磕”律师、“刁民”中,不少人就是在以法律对抗各种地方决定的过程中扬名立万的。

   由于地方在中国是实体性的存在,具有扭曲政策、法律、上级意图的实际能力,其行为之于上级决策而言,就可能一致,也可能不一致;之于法治而言,就或者积极,或者消极。但无论如何,是不应该被忽视的。由地方而产生的次级规则与制度,在我国法治发展过程中的重要性,无论如何评价,都不为过。但总体而言,地方是中国法治发展的一种积极力量,次级规则与制度的实践,对突破不利于法治发展的旧体制,产生了更多的积极意义。原因在于:

   由于法治发展所必然导致的主体行为选择的多样化,在弱化和挑战单一行为模式的同时,对权力系统的最底端的地方与基层国家机关带来了巨大冲击,迫使其不断在服从上级与服从法律之间进行平衡与选择。在过往的实践中,由于改革开放占据了主流的话语地位,同时为了维护本地方的利益,在上级无法以提供应对复杂具体问题的统一的规则与制度的方式进行领导的情况下,各地无可回避地必须进行自己的选择,必须利用自己本来就享有的独立权力做出相应反应。在此过程中,各个地方被迫尝试改变既有的领导方式和体制,制定各种规则与制度,站在本地方的立场上,以保证完成自己作为“地方”国家机关的“守土安民”之责,客观上,部分地区实现了自身利益的最大化。从统计数据看,中国的营商环境在总体改进的同时,明显呈现出一定的区域之间的不平衡。以咨询公司科尔尼发布的2017年全球城市指数排行来看,进入前100名的中国城市(按排名先后)有香港、北京、上海、广州、深圳、南京、成都、天津、武汉,[14]这个指数的一个重要内容就是创业生态投资环境,显然,这里所说的投资环境、营商环境,本质上还是一个法治环境的问题,而且无法由统一的国家法律来说明,只能是由次级规则与制度的差异来支持这种区别的形成。这说明,在不同的地区,由于领导集体的思想认识水平、领导方式与能力的不同、外部条件的不同,进而导致,中国的法治发展呈现出区域之间的不平衡。这就不仅从经验上而且在逻辑上为地方法制的重要性提供了支撑。

   从上个世纪80年代起,就有学者展开了对以地方立法为核心的地方法制的研究。[15]然而,在次级规则与制度中,地方立法并不是最重要的。一方面,地方立法调整范围和手段有限,另一方面,地方人大在国家权力体系中的实际职权、地位也是有限的。在法治的语境下,我们关心的是,地方究竟有多大的空间能够为宪法法律的实施创建的有效的规则与制度。之所以使用“法制”一词,原因就在于希望单独将地方的各种规则与制度提出,通过对各地创建的各种规则与制度的观察、分析、比较研究,提供一个分析宪法法律在中国实施情况的视角,进而说明法治在中国的特殊性,同时避免一些在过于宏大的问题领域的争议。

  

三、地方法制的方法论意义

  

   我们提出地方法制的概念,指出次级规则与制度在我国法治建设中的特殊地位,如前所述,并不是为了论证存在一个与全国性的法治不同的地方的法制。地方法制不是一个本体论、存在论意义上的概念,更多的是一个方法论意义上的概念。地方法制强调以地方为重要分析单元,从地方在法治建设中的所作所为入手,研究地方做了什么以及可以、应该有什么作为。在我们看来,地方在中国法治发展过程中处于一个关键环节,既可能成为法治发展的积极推动力量,例如深圳在全国率先提出特区立法,依法保障改革,各地在改善营商环境方面所作出的努力,又可能成为改革的消极阻力,例如一些地方领导干预司法形成了冤假错案,一些地方政府在经济活动中乱作为,导致企业生存艰难。所以,宪法法律的正确和有效实施,离不开地方这一环节,只有抓住地方,调动起地方在法治建设中的积极性,同时能够有效约束地方的行为,中国的法治建设才可能取得根本性突破。基于这一认识,从法学研究的方法论角度,就需要适时进行转换。

研究并判断法治的价值、作用、存在形式,从来都有不同的方式,过去,我们习惯的是一种整体主义的视角,即将法治作为一个整体进行思考和推进。既然是个整体,那么,就一定强调内部各要素、各单位之间的和谐统一,就一定存在一个统帅性的领导力或者推进力,我们有关法律体系的定义、司法机关的设置乃至本质主义的法律概念,几乎都是这个思想方式的结果。同样,认为地方法制的研究可能将法治碎片化的观点,也是产生于相同的方法论。沿着这个方法论思路,就会强调中央和上级的权威。尽管这个考虑不无道理,但结果可能恰恰适得其反。原因在于,中央和上级的直接领导,恰恰是人治国家与人治社会的一个主要特征,这是法治建设所要完成的主要改革任务。通过加强中央和上级直接领导的方式推进法治建设,与法治建设的目标是背道而驰的。当然,这么说,并不是否定统一领导。关键是,法治建设代表着执政方式、领导方式的改革,中央和上级的权威并非只有直接领导一种方式,而且,事无巨细,都依赖领导,是已经被实践证明错误的领导方式。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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