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邓可祝:重罚主义背景下的合作型环境法:模式、机制与实效

更新时间:2019-02-24 21:36:54
作者: 邓可祝  

   【摘要】 目前我国环境法不断强化企业环境违法责任,体现了重罚主义思想,是威慑型环境法的具体运用。但威慑型环境法具有成本高、对抗性强的缺陷。随着企业社会责任理论、治理理论、合作性司法理论的兴起,环境治理越来越重视通过合作来实现环境善治,合作型环境法因此应运而生。合作型环境法重视不同主体之间的合作,利用非强制性机制来促进环境治理,在最小成本的基础上实现环境保护效益的最大化。合作型环境法的实效关系到其正当性,环境合作降低了环境治理成本、改进了治理方式,提高了环境治理的绩效,当然,也应重视威慑在促进合作方面的作用,同时加强对环境合作的监督,以确保环境保护的绩效。

   【中文关键词】 重罚主义;威慑型环境法;合作型环境法;模式;机制;实效

  

   我国环境形势非常严峻,公众对于环境质量的要求也日益提高。在这一背景下,加强生态文明建设,已经成为社会共识;加大对环境违法行为的制裁,也成为一种趋势。当前我国的环境法治建设,无论是环境法的制定,还是环境法的实施,都强化了对环境违法行为的制裁,体现了重罚主义思想。重罚主义强调制裁对于违法犯罪的一般预防功能,希望借助威慑来遏制环境违法行为,在环境法的发展中具有重要的影响,属于威慑型环境法。但是,近年来一些做法也引起了社会的关注甚至是争议,例如2015年山东省临沂事件、2017年环境监察引起大量企业停产现象等等。这说明,一味追求“严刑峻法”的威慑型环境法也面临正当性问题。实际上,我国在提高环境法威慑性的同时,也重视环境法合作的一面。不仅环境立法规定了激励性条款,鼓励企业积极守法,而且环境执法与环境司法也以各种形式促进企业在环境治理上的合作,反映了环境法中合作的一面。

   环境法治的发达国家也曾经面临相同困境,即因为严格的环境法律责任,导致企业和整个社会的环境保护成本过高,引起了对环境保护的反弹。为了降低环境保护的成本,发达国家开始重视环境合作治理,鼓励多元社会主体参与环境治理。这样就出现了合作型环境法这样的新型环境法。在理论上,1990年代起,在西方国家的环境管理领域,合作途径受到公共管理学界的广泛重视,[1]蒂姆·佛西提出了合作型环境治理模式,[2]但这些主要是从管理学的角度来研究合作的类型与方式。行政法也非常重视合作问题,美国学者朱迪·弗里曼提出了合作行政的观点,探讨了政府与相对人之间的合作,[3]国内甚至有学者提出了合作行政法的概念,[4]但这些研究对环境法关注较少。在环境法领域,虽然合作原则被认为是环境法的基本原则,但在合作型环境法中如何体现合作、其特征是什么,尚没有研究。本文将在与威慑型环境法进行对比的基础上,研究合作型环境法的产生及其演进,探索环境法发展的另外一条可能路径。

  

一、合作型环境法

  

   (一)环境法的不同面向

   从企业在环境治理中的地位看,环境法可以分为威慑型环境法、合作型环境法与反身型环境法。

   威慑型环境法,是命令控制型环境规制的主要特征,体现了重罚主义思想,指的是通过加大对企业环境违法的制裁力度,对企业形成有效的威慑,最终遏制企业的违法,以实现一般预防与特别预防的功能。在威慑型环境法中,企业处于一种消极被动的状态,他们更多的是作为被规制、被制裁的对象。

   合作型环境法,是环境合作原则的体现。环境合作原则是环境法的一项基本原则,广义上说,是指“国家与所有社会的力量,在环境保护的领域之中,必须共同合作”。[5]虽然环境法上合作原则在适用上存在着一定的障碍,[6]但可以根据这一原则来确定合作型环境法,即通过不同主体之间的合作,来实现环境治理效果的优化,以最小的社会成本保护自然环境。在这一类型的环境法中,企业不仅是受规制、被制裁的对象,也是环境治理中的主体,可以在环境治理中发现积极作用。

   反身型环境法,是反身性法在环境法中的体现。它试图在企业及其他相关社会子系统内部建立一种自我反思结构,引导其创造性、批判性和持续性地思考如何最大程度地提升环境表现。[7]反身性环境法重视企业通过自身的环境管理等一系列制度来强调环境保护,强调的是企业自身的内在行为,是以企业为中心的一种环境法路径。

   与另外两者相比,合作型环境法强调不同主体、不同方式之间的合作与协调,避免了环境规制中常见的“政府失灵”与“市场失灵”的双重困境,在现代环境治理中得到了越来越多的重视。

   (二)我国合作型环境法的出现

   合作型环境法,需要不同主体的参与与合作,体现了现代环境治理多主体、多中心与多方式的典型特征,契合了现代社会治理的发展趋势。在现代社会,国家的任务日益复杂化,出现了合作国家、合作行政的概念,重视国家与相对人之间合作,以更好地实现国家的行政任务。[8]例如,有学者就提出了合作行政法的概念,认为“合作行政法区别于传统行政法的控权目标,兼顾合作目标和对合作的监管”。[9]由于环境问题的复杂性,合作型环境法在环境治理上具有更多的优势。

   从主体类型来看,环境合作包括各类环境治理主体之间的合作。本文的合作型环境法主要围绕威慑性环境法的弊端展开讨论,而威慑性环境法是以企业为对象的,因此本文的合作型环境法聚焦于以企业行为为中心的环境治理,集中研究这一类的合作型环境法。在重视威慑型环境法功能的同时,我国也非常重视环境法的合作要素,可以说,我国并不缺乏合作型环境法的基因。其主要表现是:

   第一,环境立法中的合作性条款。在我国的环境立法中,目前的立法主导思想还是制裁(主要是在法律责任部分),但也有一些合作性条款。例如我国《环境保护法》规定的公众参与原则就是一种典型的环境合作思想,另外在第22条规定“生产经营者在符合法定要求的基础上,进一步减少污染物排放的,人民政府应当予以鼓励和支持”,也体现了合作思想。立法中的合作条款,体现了立法的价值取向。当然,我国环境立法中的合作条款数量不多,而且大部分是法律修改前相关条款的延续,与过去的条款相比没有发生显著的变化,说明我国目前环境立法还是以威慑制裁为基本特征的。

   第二,环境执法中的合作倾向。如果说我国环境立法关于环境合作的条款比例较低,主要表现为威慑型的环境法,那么,我国环境执法中已经开始重视环境合作问题。虽然我国当前的执法氛围是非常严厉的,但环保部门在执法中,仍然会重视企业的配合与合作。目前开展的环境损害赔偿试点中,也将磋商作为重要的组成部分。环保部门还利用各种形式与企业开展环境合作,例如环保部制定“企业环境守法导则”和环境技术政策,为企业的环境守法提供帮助。一些行政机关筛选出最节约资源的、排放污染最少的生产工艺,列出清洁生产工艺供企业参考选用。这些形式反映了行政机关与企业之间的互动与合作关系的深化,体现了一种积极合作、而不是消极制裁的执法理念。

   第三,环境司法中的合作路径。近年来,我国司法开始积极介入环境治理领域,同时,司法也在寻求合作性的解决方案,出现了合作性司法的概念,并不是一味地对违法行为给予制裁,而合作性司法更加适合环境治理这样的领域。正如有学者所言,我国“对环境问题的刑事法律解决也不再局限于传统的报应型刑罚措施,而是更加注重被污染、破坏的环境的恢复”。[10]在环境司法中不仅仅是制裁违法者,而是重视受损害环境的恢复,正是一种合作的体现。环境治理不仅需要环境污染后的治理,更重视污染发生前的预防,重视预防和治理的专业技术性,合作性司法可以提高环境治理绩效,有利于污染的预防和治理。

   第四,企业自主地参与环境治理。企业担负着环境治理的主体责任,随着环境保护的压力不断增强,企业越来越意识到自身的环境保护责任。一些企业也主动担负起这一责任,例如企业建立环境管理制度,改进环境管理技术等等。目前开展的污染第三方治理制度,也具有环境合作治理的意味,是企业利用其他主体的力量来提高环境保护绩效的一种方式,体现了不同主体合作的功能与价值。

  

二、合作型环境法产生的缘起

  

   合作型环境法是在威慑型环境法的基础上发展起来的。由于威慑性环境法在实施过程中出现了较多问题,社会各方面开始对之进行反思,认识到环境治理需要社会不同主体的合作,通过合作可以更好地提高环境法的实施效果。与威慑型环境法相比,合作型环境法产生的原因主要有:

   (一)威慑理论存在缺陷

   威慑型环境法的理论基础是功利主义,认为企业是理性经济人,他们会计算其违法所得与违法成本之间的差额,进行理性的计算,当违法所得大于违法损失时,他们就会选择违法。为了防止企业通过违法行为获得收益,就需要加大对违法行为的惩罚,剥夺其违法所得,保证任何人不得从违法行为中获益。这样就必须加大企业的违法责任并提高发现企业环境违法行为的概率。当企业的违法成本大于其违法收益时,企业就会选择遵守环境法律。[11]

   这一理论在解释企业环境违法行为和环境法律责任条款设计时具有一定的合理性,但也存在明显的缺陷。企业社会责任理论对威慑型环境法的理论基础提出了挑战,现代企业并不都是、也不一直是理性的经济人,他们也可以成为理性的社会人,重视包括环境保护在内的社会责任,而不再仅仅是理性的污染者。根据这一理论假设而进行的威慑制度,就存在着不准确之处。另外,这一理论仅仅考虑到了企业环境违法的结果,而没有考虑企业环境违法的原因。企业的环境违法包括多种情形,有的将其归纳为唯利是图的违法者和力不从心的违法者。[12]笔者认为,其实还有不可避免的违法者和疏忽大意的违法者。威慑理论没有对这些行为进行区分,一味根据违法结果追究法律责任,会导致不公平结果。

   (二)威慑实施的成本过高

   威慑型环境法,是以对企业违法行为加以惩罚为基本特征的法律,主要包括刑罚和行政处罚。根据法治原理,为了保护企业的合法权益,无论是刑罚还是行政处罚,都需要重视证据与程序问题,这样就极大地提高了威慑实施的成本。以刑罚为例,刑罚是一种严厉的制裁手段,其实施成本包括国家承担的诉讼成本与企业甚至整个社会承担的社会成本。

   首先是国家的成本。为了追究环境犯罪,需要对环境犯罪进行侦查与起诉。刑事诉讼采取排除合理怀疑的标准证明,公安机关与检察机关需要投入大量的人力物力用于犯罪的侦查和起诉。虽然各国司法实践对环境犯罪的证明标准较低,主要采取单纯的推定责任,[13]但也需要公安机关与检察机关建立一系列的推定前提。这样,就也面临着相当多的证明要求,起诉需要的成本也会很高。不仅如何,检察机关在向法院提起诉讼后,法院在审理过程中也要承担大量的成本,这些都需要国家来承担。

   其次是社会成本。企业不仅是一种营业性的组织,也肩负着许多社会功能。例如,企业承担着就业的功能,企业对于投资者也有着相当多的责任。一旦企业因为环境犯罪受到刑事追究,就会引起强大的社会反响,对企业的社会声誉造成严重打击,也可以影响到员工的就业和投资者的利益,甚至会影响到一定范围的社会稳定,这是都会产生巨大的社会成本。

   (三)对抗性实施的绩效有限

威慑型环境法对违法行为的制裁会严重损害企业利益,导致制裁行为具有较强的对抗性,是一种对抗制的实施方式。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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