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卢周来:从美国的经验看政府在科技创新中的作用

更新时间:2019-02-22 19:39:18
作者: 卢周来 (进入专栏)  

  

   【摘 要】在国家的创新体系中,政府应该是一个“农场主”的角色,它负责选择与培育种子,负责土壤与耕种的环境。国家科研机构应负责育种与育苗,也是全程的“技术人员”。企业主要负责后期的管理与“收成”,而且负责把“收成”转化为下一轮耕作的资本,把知识变成钱。国防部门是农场主的“代理”和最重要的“帮办”,承担“育种”,又负责全程的引导、调度和指引。

  

   有人说,美国的创新能力强大,是因为发挥了市场的伟大力量,其实情况并非如此。美国在发挥市场经济优势的同时,更重要的是发挥了政府的作用。

  

   美国政府的作用,首先体现在对基础研究和前沿科学发现(也有人称之为“竞争前研发”)给予充分的指导和资助,美国人认为,“联邦政府是研发综合体中最重要的组成部分。”如果在这个阶段政府不能发挥作用,那么其后在应用技术方面的创新就将是无源之水。尽管这种说法常常被人抨击,但实际上,政府的作用的确是最不可替代的。

  

   很多美国的文献都印证了这一点。2017年美国大西洋理事会发表了一篇《保持美国创新优势的战略框架》报告,华盛顿的信息技术与创新基金会(Information Technology & Innovation Foundation,简称ITIF)发表了一篇《理解美国的创新体系》报告,以及美国学者戴维·F·诺布尔所著《生产力:工业自动化的社会史》等,上述文献从不同方面阐释了美国创新体系中政府发挥的作用。

  

美国政府在创新体系中的推动作用


   美国政府在创新体系中的作用主要体现在以下四个方面。

  

   一、以计划、规划和战略来确定创新的方向

  

   美国历史上很多重大的技术突破,都是由政府的科技计划引领的。著名案例如:1942年的“曼哈顿计划”;1957年的“阿波罗计划”;1983年的“星球大战计划”;1993年的“先进技术计划”(Advanced Technology Plan,简称ATP)、“国家信息基础设施计划”(National Information Infrastructure,简称NII,要求在全美建成通达全国各地的信息高速公路,一个由通信网、计算机、信息资源、用户信息设备与人构成的互联互通的泛在网络);2006年的“美国国家竞争力计划”;2009年的“国家宽带计划”(又称“信息高速公路计划”);2011年的国家纳米计划(National Nanotechnology Initiative,简称NNI),这一计划到2017年总投资超过240亿美元,2018年又追加预算12亿美元;以及2016年美国国家科学技术委员会(National Science and Technology Council,简称NSTC)发布“美国国家人工智能研究和发展战略计划”;2018年9月,NSTC发布美国“国家量子信息科学战略计划”,等等。美国政府不断制定科技计划,而且一直坚持实施,每年都实实在在为计划进行投资,政府始终紧盯前沿科学技术的进展,不断通过国家计划推动本国科技创新的进程。

  

   从2009年开始,白宫科学与技术委员会每年都发布《美国创新战略》年度报告。在报告中,列出一批政府鼓励优先发展的产业(表1)。有人说美国没有产业政策,事实并不是这样。2018年10月,美国发布了《先进制造业美国领导力战略》,列出了美国产业发展的三大目标:“开发和转化新的制造技术;教育、培训和集聚制造业劳动力;扩展国内制造供应链的能力”,还列出了未来发展的五个技术重点领域:未来智能制造系统,先进材料和加工技术,先进生物与医药技术,领先集成电器设计与制造以及粮食与农业制造业。其性质和中国的《中国制造2025》是一样的。

   二、创造并且维护激励创新的环境

  

   首先是专利保护体系。美国人说,专利体系是美国成为科技和工业强国的基石。美国专利保护系统“已经成为且始终保持为世界上最为强大的专利保护系统之一”。该系统拥有一套成熟完善的专利法体系和强大的专利审查及批准体系。

  

   美国还出台了很多支持科技创新的政策。20世纪中叶,为应对前苏联和日本科学技术快速发展的挑战,美国先后通过了史蒂文森-魏德勒法案、拜杜法案、国家技术转让法和综合贸易与竞争力法案;开拓了一批项目以促进创新,包括小企业创新研究计划(Small Business Innovation Research Program,简称SBIR),小企业投资公司计划(Small Business Investment Company,简称SBIC),以及合作研究与开发协议(Cooperative Research and Development Agreement,简称CRADA)等;实施了政府强制采购研发税收抵免,并降低资本收益和企业税率;设立了鲍德里奇质量奖和国家技术奖章等等。这些政策激励与扶持方式并不比中国少。

  

   这里值得注意的是,美国政府鼓励企业创新活动的几项政策。美国小企业创新研究计划(SBIR)规定:研究和开发的年度经费超过10亿美元的联邦政府部门(包括国防部),每年必须拿出不少于0.2%的研究和开发经费支持小企业技术创新活动,目前这一比例提升到不少于3.2%。小企业技术转移计划(Small Business Technology Transfer,简称STTR)则规定:研究和开发的年度经费超过10亿美元的联邦政府部门(包括国防部),每年再拿出不少于0.15%的研究和开发经费资助产学研合作,尤其是技术转化。目前国防部已将这一比例提升到不少于0.45%。而且这两个计划都规定:政府支持研发的对象,其公司法人必须是美国国籍,公司必须设在美国本土,员工中至少51%是美国公民。所以它对于企业本土化的要求是很高的。

  

   另外,政府制定实施对企业研发开支的税收抵免计划。1981年的《经济复兴法案》首次明确了企业研发支出可以税收抵免。后来出台的“美国竞争力计划”(American Competitiveness Initiative,简称ACI)规定:对增加研究预算的公司实施永久性减税。2007年减税规模为46亿美元,10年来累计减税规模为860亿美元。另外,美国政府通过国防采办对研发协议企业的补贴规模也很庞大,像对波音公司研发的支持就非常典型,世人皆知。美国国防部和波音之间的合同,60%是可以不经过公开程序的。

  

   值得一提的是“拜杜法案”。这部法案是美国1980年通过的惟一由共和党和民主党两党议员共同发起的一个提案。主要是对联邦政府尤其是国防部门享有知识产权的研发成果转化收益的分配进行重新设计。国家投资研发所形成的成果,本属于公共产品性质,原来的规定是,国家出资的成果属于国家所有,转让收益也归国家。后来政府发现,研发部门越来越不愿意承担这些国家项目,研发成果转化的比例也很低。所以“拜杜法案”把原来的“谁出资谁拥有”,改成“谁研发谁拥有”、“谁转化谁受益”,国家只保留优先获得许可的权利。美国政府通过利益的合理分配和激励机制,来加快成果转化速度和提高创新效率。

  

   三、整合创新资源

  

   有人争辩说,美国的计划跟中国的计划不一样,美国的计划是引导性的,不带有强制性,且国家不直接插手。这个说法是不对的。在美国的科技创新计划中,政府部门不仅出面组织实施,而且财政投入也是真金白银。

  

   比如“曼哈顿计划”,共动员15万人,历时3年,耗资20亿美元。“阿波罗计划”参与单位包括上百个研究机构、120所大学、2万多家企业,共计30万人,历时11年,耗资255亿美元。

  

   尤其是“半导体制造技术战略联盟”(Semiconductor Manufacturing Technology,简称SEMATECH),是美国政府整合资源、推进产业技术进步的一个典型案例。它与芯片科技直接相关,这主要是国际半导体产业竞争的需要。

  

   上世纪80年代中期,日本的半导体产业发展势头凶猛,在国际半导体贸易中一度超过美国。但为什么后来日本放弃和美国在集成电路领域的竞争呢?这和美国政府的打压、特别是和美国SEMATECH的成立有相当大的关系。这一联盟是1987年由美国政府主导成立的,政府每年为其提供10亿美元预算补贴,把全美14家顶尖的半导体制造业企业组成一个战略联盟。联盟规定,成员仅限于美国本土的公司,外国企业及其在美子公司不得加入,像日立当时在美国的一个子公司曾申请加入,也被拒绝。联盟内部有400多名科学家和研发人员,实现技术共享、成果共享。这一联盟后来发展到负责管理国内集成电路产业全行业的解决方案,形成一个庞大的“巨无霸”。

  

   2016年,为了应对“工业4.0”的发展趋势,美国政府又创立了“国家制造业创新网络”(National Network for Manufacturing Innovation,简称NNMI),它把全美7个重要的研究机构联合起来,这些研究机构原来分别致力于包括3D打印、先进光子学、先进复合材料、混合电子在内的先进制造技术领域。最新的例子是美国“量子信息国家战略”。联邦政府认为,量子信息科学是即将发生新一代技术变革的领域。为此,建议建立国家科学技术委员会量子信息科学分会,以统一协同这一领域的科研方向与资源整合,促进形成由政府、学界和企业组成的“美国量子财团”,同时宣布美国能源部在年度内努力把该领域28个研究所和9个研究室结合在一起,并发放2.2亿美元以资助85个研究项目。

  

   当然,美国对市场机制的运用是非常到位的。但人们往往忽略的一个事实是,美国政府在制定和实施国家计划,整合资源,贯彻国家意志方面,推进应用科技和相应产业进步方面同样做得很到位,而且做得更好。

  

   四、直接或资助进行“种子研究”

  

美国人认为,政府是产生并资助基础科学的唯一行为主体。因为私营企业要讲商业回报,第一它没有足够的实力,第二没有足够的战略耐心,基础研究见不到回报,重大的突破性创新所包含的失败风险,企业也无力承担。只有“通过美国国防高级研究计划局(Defense Advanced Research Projects Agency,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《经济导刊》
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