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李朝:量化法治的权利向度

更新时间:2019-02-22 00:57:24
作者: 李朝  
与2008年首次发布相比,有两个明显的变化:[29]其一是与“权利保护”相关的指标的权重增大。与“权利保护”相关的二级指标不再限于“基本权利”维度内部,还分布在“有序与安全”、“民事司法”等多个维度之下,二级指标占比也从2008年的43.75%上升至2017年的52.27%。其二是实测重心向“权利可获得性”迁移。以与“权力行使”相关的指标为例,2008年的评测重点在于“政府及其官员、代理人能否依法行事”,而2017年的评估更关注“政府信息公开的可获得”、“公民参与公共决策”等,权力行使是否有助于权利的实际获得成为评测焦点。

   在专项国际评估中,这一权利性特征更为明显。以自由之家的“全球自由评估”为例,该项目立项时就指明“并不针对政府或政府绩效,而是对公民实际享有的权利和自由进行评估”,[30]把“法治”维度分解为“免受警察的恐吓”、“不公正监禁的保护措施”、“法律面前是否人人平等”等司法人权问题,考察评估地区或国家能否提供便利个体自由的法治环境。这种做法也频现于“人权责任指标(HRI)”、“营商环境评估(DB)”等多个国际项目中。但凡涉及法治评估,评估重点大都被放在法治资源能否满足权利保护与维权行动上,对公众和利益相关者的政治、安全、自由及其它权利的实现条件、实现程度进行调研,使人们在区域内或跨区域交流中获得某种关于“法治环境”的参照标准。

  

三、基于权利向度的中国法治环境评估之正当性


   “不论在何种情况下进行评估,都需要使其有意义的先决条件”。[31]在法治环境评估开启时,我们有必要论证此类评估展开的正当性与价值所在。否则,一旦出现不合理的评估产出,将会浪费评估者的大量时间、精力和资源而毫无意义。

   (一)跳出公权力运作的“评估黑箱”

   多数法治实施评估项目集中在“政府是否透过法律和在法律之下行事”,[32]其它法治价值标准几乎难以渗透到具体指标设项中。然而,公权力运作并非简单的“整齐划一”,而是长期处于结构性的动态变化中。以“依法执法”维度为例,法治实施评估主要测量“执法人员的法律水平”、“是否存在违规乱纪”等“共同在场要素”的权力分配与执行,[33]而隐匿于后台的执法变量,比如科层体制中不同部门的合作困境、执法者个体经验造成的执法差异,以及制度纵向传递中的法律损耗,[34]都会生成权力运作的多种面孔。法治实施评估对此却无从识别,这也成为法治实施评估尚未破译的“评估黑箱”。

   法治环境评估集中于个体化权利的满足与实现。与公权力的运作不同,不同权利是相对独立的、公开的和明确的,没有价值上的位阶关系或优先顺序,[35]在实践中也不存在隐性的运作逻辑。就法治环境评估而论,权利保护虽已获得世界范围内的法治承诺,但从法定权利到实然权利的转化是一个无比艰巨的过程,甚至可以说公民权利没有完全实现的状态,而处于不断提升之中。从不同类型权利的可获得性、使用限度及具体实现角度去审视与评价法治环境质量,既可有效规避公权力运作的复杂关系,也可获知法治资源在不同权利主体之间分配、流转与利用的总体状况。尤其重要的是,“权利是与主体相关的”,[36]其种类、特征和应用依附于特定的权利主体。借助法治环境评估的观察和勘验,吸收和总结来自不同权利主体的感受、体验和判断,既可有效消解当前“权利话语”的情绪对抗,[37]亦可吸纳权利实践中的经验做法,赋予法治中国以新的意涵。

   (二)提供“法治需求侧”的鲜活讯息

   改革开放以来,以“法律移植”为主的建制方案得以推广,我国开始大规模、密集性地制定各项规范,创设不同机构部门。[38]政府主导的“自上而下”的法治路径,在短时间内促成了法律在制度市场上的垄断,实现了制度配置的“集群效应”,巩固了刚起步的市场经济,也提升了公众的法律意识。但时至今日,社会转型不断升级,批量生产的制度产品大幅闲置,社会矛盾却未得到准确回应,制度供给与法治需求之间出现一定程度的不匹配。然而,着力于制度绩效的法治实施评估更像是“过去政府法治工作总结和工作部署的某种延续”,[39]在承担制度执行监督的同时,几乎不能将触角伸出既有制度的边界,给法治供给侧改革提供有解释力的建议。

   与之不同,法治环境评估立足于法治需求侧,从需求角度看待和理解不同外部条件约束之下的法治实践样态。[40]法治的根本目的在于对公民的生命、安全、尊严、自由等价值需求的满足,故而“观察我国的法治发展,不能看政府发了多少文件,而是要看老百姓权利及其实现状态的变化情况”。[41]由于地理区位、经济水平、历史传统、非法律规则等方面的不同,不同权利主体的法治观念、权利主张和维权行为有所差别,对不同法治资源的需求层次、关注重点也不尽相同。在法治需求侧,法治环境评估将公众作为法治产品的消费主体,从人们的心理认同、生活方式与行动实践中了解、发现有代表性的权利诉求及其实现状态,用以判断不同法治资源的分布与供应质量,可映射出有“法”无“治”的关键细节,助力决策者形成更有针对性、科学合理的法治资源分配方案。

   (三)激活公众与利益相关者的有效参与

   “公众的评论和利益相关者的会晤是保证程序民主和公正的最好方式”。[42] “世界正义工程(WJP)法治指数”受到赞誉的一个重要的原因就在于它更重视公众参与的动机和方式,并以公众与利益相关者的意见表达为全部讯息来源。在我国,公众多以外部主体的身份参与到法治实施评估中,并被视作社会治理民主化的一种表现。[43]然而,此类评估以官方数据为主,所得结论也多在政府内部使用,承载公众意见的指标数量不仅较少,且限于对既设制度执行落实与否的外部观察与评价。更重要的是,参与评估的公众具有随机性,由无从业经历、评判能力弱的普通公众来从事精密、专业的制度考核与监督,更像是为了获取委托方的好感而贴上法治与民主标签的“形象工程”,这阻断了公众的实质性参与。

   在法治环境评估中,公众参与得到了重新诠释。“从利益迥异的‘私人’到具有一定公共性的‘公众’,在普遍意义上很难说只谈付出的公共精神的驱动。个人利益关联才是‘公众’的‘黏合剂’。”[44]质言之,评估只有集中优先服务于公众与利益相关者,才能最大限度地增强他们的参与动机,提升参与效果。法治环境评估以评估区域内部的公众和利益相关者为调研对象,始终围绕着与受访人群切身利益有密切关联,个体认知和行为体验最为熟悉、最为深刻的权利项展开,既激活公众的热情与兴趣,扩大了参与范围,又保证“问题的可回答性”,[45]提高了公众参与的质量,有效避免参与形式与实质的断裂。

   (四)为加强国际法治交流与合作提供便利平台

   伴随着现代文明进程,世界上已有180多个法治国家和地区,法治也已成为全球范围内的“公共话语”。以“世界正义工程(WJP)法治指数”为代表的国际项目,一方面对不同国家或地区作出法治排序,激励与共同推进法治全球化,缩小不同法治国家或地区之间的“法治差距”,为跨国贸易或交往建立某种稳定、可靠的社会条件;另一方面以有利于核心区国家的法治观为蓝本,不断向半边缘区、边缘区国家输出“标准”,来固化既有的国际关系格局。[46]

   中国正在从半核心区国家步入核心区国家。如何树立国家的法治形象,在法治领域拥有更大的话语权和议程设置权,很大程度上将影响到我们在国际社会的合作空间和机会。由于地域、文化传统和政治体制的差异,我国在与其它国家之间的交往活动中难免出现分歧与误解。法治环境评估以国际社会共同追求的权利保护为切入点,以具体权利项的实现与否或实现程度为评测目标,可以“存异求同”的方式越过地方性差异,实现更大范围的、彼此可接受的法治交流与合作。比如,“司法文明指数”就提出“期冀在‘保证公正司法,提高司法公信力’方面发挥积极作用,以推动中国在‘世界法治指数’国家中排名的提升”,[47]对标国外法治评估,加强沟通交流也是该项目的应有之义。借助法治环境评估的公共平台,一方面,将中国法治建设置于国际法治的大框架之中,促使法治改革统筹国内外两个大局,为构建“人类命运共同体”调配好法治资源;另一方面,与其它国家在多元化法治道路上达成更多的理解与共识,让世界更好地了解中国在法治建设中作出的努力和成就,也便于为国际法治提供中国特色的知识贡献。

  

四、中国法治环境评估的认识与操作误区


   法治环境评估并非简单的技术改良或优化,而是从公众与利益相关者角度出发,以权利实现问题审视法治资源的供给与分配,并与法治转型相匹配的新的知识生产方式。那么,面对这一新的评估类型,评估者们是否准确地认识了其与法治实施评估的区别,自觉践行了评估构架的全面转变?是否搭建起吸纳法治需求侧讯息的操作路径?在具体运作与实施中,又出现了哪些问题呢?

   (一)忽略待评对象的“专属身份”,降低评估的内容效度

   法治环境评估以公众与利益相关者为待评对象。抓住待评对象的身份特征,是反映评估情景,有效避免“样本缺失”与“信息污染”的关键。[48]但既有评估项目中指标与待评对象匹配度不高,导致内容效度大幅下滑。

   首先,指标设置失格,弱化待评对象的内在差异。法治环境评估以“法律相关度”作为聚类与分类标准,[49]其前提是为不同待评对象配置恰当的权利指标,保证问题的“可回应性”。然而,现有项目多以相同或相似问题指标访问全部对象。以“司法文明指数”为例,其在“当事人诉讼权利”一栏中提出“警察通过刑讯、威胁等方式,强迫犯罪嫌疑人供述的可能性有多大”等问题,如果仅限于访问司法从业人员自无不妥,但受访者也包括大批缺乏相关知识背景的普通公众,即使作答也带有很强的随意或揣测成分。“一个好的评估问题应该得到有差别的答案”,[50]超出受访者认知、能力和生活场景的问题指标,易降低评价系统的有效性。

   与此同时,“有权主体缺席”现象突出。以法人组织为例,法人组织是市场经济条件下最普遍的组织形态,其“财产权”、“创新权益”和“自主经营权”状况是衡量营商法治环境的主要维度。然而,国内法治环境评估多将待评对象限定于自然人。例如,“司法文明指数”将受访范围限于普通公众及法律从业人士,但与“合同执行”密切相关的法人组织并未被纳入评估范围。有权主体被排斥在受访序列之外,客观上导致评估覆盖面过窄,参照系数降低。

   其次,抽样方案不合理,降低代表性并强化“样本偏见”。抽样是抽取样本以推测总体的过程。“如果无法从理论和技术上实际抽选到达到我们要求的典型样本”,[51]就会弱化样本的总体特征,使统计值偏离参数值。国内法治环境评估就存在此类问题,表现为:

其一,以行政区划为抽样单位,削弱集群组分布的异质性。集群抽样可简化抽样框,适用于组别之间高异质性、组别内部高同质性的样本。现有法治环境评估以行政区划为集群单元,但样本区分度不显著:一是不同集群组别之间过于同质化。例如,“司法文明指数”以人口规模为标准,从每个省级行政区抽取人口最多的三个城市,而忽略其它类型城市的典型特征。[52]二是同一个集群组内部未再次分组。在同一个集群组内部(市、区/县),法治环境因城乡结构、经济水平等因素存在差别,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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