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信春鹰:改革开放40年全国人大及其常委会的立法工作

更新时间:2019-02-18 12:06:05
作者: 信春鹰  
社会主义国家不应该制定物权法,制定物权法是给资本主义“盖了个章”,使其合法化了。与之相反的观点认为,物权法的核心是保护私有财产,应该把私有财产上升到“神圣不可侵犯”的高度。全国人大常委会坚持正确的政治方向,在物权法中坚持我国社会主义基本经济制度,体现平等保护原则,确立了中国特色社会主义物权法律制度。制定了适用于所有企业法人的企业破产法,为企业有序退出市场提供了法律规范。制定了反垄断法,这是衡量一个国家是否实行市场经济的标志性立法。反垄断法确立了与我国经济发展阶段相适应的预防和制止垄断、保护和促进公平竞争的法律制度,明确禁止行政性限制竞争。

   十一届全国人大及其常委会在提高立法质量的前提下,抓紧制定在法律体系中起支架作用的法律,及时修改与经济社会发展不相适应的法律规定,集中开展法律清理工作。五年间共审议法律、法律解释和有关法律问题的决定草案93件,通过86件。制定了社会保险法、循环经济促进法、企业国有资产法、农村土地承包经营纠纷调解仲裁法、侵权责任法、车船税法、涉外民事关系法律适用法等。

   经过不懈努力,我国社会主义市场经济立法日臻完善。一是通过制定公司法和各种企业法,建立市场主体资格制度。社会主义市场经济运行的首要条件是市场主体。公司法等法律的制定,对建立社会主义市场经济体制发挥了重要作用。当时国外学者评论说,就在前苏联东欧国家还在议会里为经济制度争论不休时,中国通过制定公司法等法律,迅速而平静地解决了社会主义市场经济主体问题。公司法建立了现代企业制度,使公司的设立和运作有法可依。从公司法开始,立法开始以企业的投资方式和责任形式来规范市场主体,合伙企业法、个人独资企业法都坚持了这样的立法思路,企业都是市场经济中的平等竞争者,都必须按照通行的市场规则运行。二是制定了物权法等尊重和保护财产权的法律,保护市场主体的财产权益。社会主义市场经济不仅需要主体,还需要有作为经济活动客体的财产。产权清晰并得到法律的保护,是社会财富增加的必要条件。三是制定了合同法等维护合同自由的法律,明确市场交易规则。市场活动中的任何一方都不能迫使他人接受自己的交易条件,因此合同法律制度构成市场经济最主要的法制基础。四是制定反垄断、反不正当竞争等法律,保障国家对市场的适度干预。不受约束的市场经济可能破坏市场秩序,因此政府必须发挥维护市场公正与秩序的职能,防止市场经济的自发性和无序性导致的各种违法行为。五是制定了社会保险法等有关社会保障制度的法律,平衡市场经济条件下的社会利益。社会保障制度的目的是对市场竞争中的失败者尤其是失业的劳动者、不具有竞争能力社会成员通过社会保障制度获得基本的物质保障。在法律制度上把社会主义与市场经济结合起来,逐步实现市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,是中国特色社会主义法律体系的创举。

   社会主义市场经济法律制度不断完善,推动了国民经济高速健康发展。从1978年到2017年,我国经济年均增长率为9.5%,远远高于世界同期平均2.9%左右的水平,经济总量从1978年居世界第11位到2010年起稳居世界第2位,人均GDP从1978年的156美元提高到2018年的接近1万美元。我国的工业产值居世界第一位,在全球500多种主要工业产品中,我国有220多种生产能力居世界第一位。现在我国是制造业第一大国、货物贸易第一大国、商品消费第二大国、外资流入第二大国。改革开放40年,中国成功实践了一条不同于西方的现代化道路,具有重要理论意义和实践意义。在理论上,中国的成功改变了西方世界主导的现代化发展理论。这个理论认为,现代化发展必须以生产资料私有制为基础,以个人主义和个人自由为价值追求,以竞争性选举为获得权力的方式,以多党轮流执政作为民主政治的要件。第二次世界大战后,以美国为首的西方国家在全世界推行这一理论和与之相适应的制度模式,形成所谓的“民主陷阱”,使许多接受这种理论和制度的发展中国家陷入政治和经济双重困境。我国实行人民代表大会制度,这个制度是全体中国人民深刻总结近代以来国家政治生活惨痛教训作出的选择,是中国人民当家作主、掌握自己命运的必由之路。改革开放40年取得的巨大成就充分证明,中国特色社会主义政治制度符合我国国情和实际,具有强大生命力。在实践上,中国的成功为广大发展中国家提供了一个非西方模式的现代化样本,为解决人类问题贡献了中国智慧和中国方案。

  

   三、坚持改革决策和立法决策相统一,确保经济社会发展既生机勃勃又平稳有序

   改革开放是我们党在新时代最鲜明的旗帜。处理好改革开放和立法的关系,是当代中国一个重大的政治课题。在中国共产党的领导下,改革和法治目标是完全一致的,但表现形式不同。法治是立,改革是破。法治是定,改革是变。法治强调维护现行法律的权威和经济社会秩序的稳定,改革是突破体制机制的约束。改革开放40年来,全国人大及其常委会努力处理好改革与法治的关系,确保重大改革于法有据、确保经济社会发展既生机勃勃又平稳有序。

   一是立法授权改革。改革开放之初,我们的主要任务是逐步打破计划经济体制对生产力的束缚,建立充满生机与活力的社会主义市场经济。在制定和修改法律条件尚不成熟、改革举措需要先行先试的情况下,全国人大常委会按照法定程序作出授权决定,授权国务院和经济特区立法,为特定领域或者局部地区先行先试提供法律依据。1980年通过关于批准《广东省经济特区条例》的决议;1981年授权广东省、福建省人大及其常委会制定经济特区的各项单行经济法规的权力,打开了特区立法的大门;1984年授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行,1985年授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例;1988年授权海南省人大及其常委会制定法规的权力,1992年授权深圳市人大及其常委会和深圳市人民政府分别制定法规和规章的权力,1994年授权厦门市人大及其常委会和厦门市人民政府分别制定法规和规章的权力,1996年授权汕头市、珠海市人大及其常委会、人民政府分别制定法规和规章的权力。这些授权决定以法律形式为改革开放先行先试提供了支持和法律保障。

   党的十八大以来,改革进入深水区。习近平总书记强调要“在法治下推进改革,在改革中完善法治”。党的十八届三中全会确定了336项改革任务,四中全会确定了190项改革任务,这些改革任务大都涉及法律制度的调整。十二届全国人大及其常委会把着力发挥立法引领和推动作用,确保重大改革于法有据作为立法工作的一条主线。2015年修改立法法,增加规定:全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要,决定授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。这为立法授权改革提供了法律依据。五年间制定法律25件,修改法律127件次,通过法律和重大问题的决定46件次,作出法律解释9件,其中仅授权决定就有16件。授权对象包括国务院、最高人民法院、最高人民检察院等,主要是调整部分法律规定的实施,支持先行先试。党的十九大站在更高的起点上谋划和全面深化改革,十三届全国人大常委会履职以来,已经作出了授权国务院延长药品上市许可持有人制度试点期限等授权决定,支持改革举措进一步深化。

   二是立法引领改革。党的十八届三中、四中全会分别对全面深化改革、全面依法治国作出总体部署,使立法与改革的关系有了新的时代内涵。全国人大及其常委会坚持立法决策与改革决策相衔接,立法主动适应改革开放和经济社会发展需要,综合运用立改废释等多种方式,在法治下推进改革,在改革中完善法治。例如,全面贯彻党中央关于深化财税体制改革、改进预算管理制度的精神,2014年对预算法作出较大修改完善。2015年贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神,修改立法法,完善立法体制,明确立法权限,健全保证科学立法民主立法的机制和程序。2018年贯彻落实党中央关于深化国家监察体制改革决策部署,在先后两次作出改革试点决定的基础上制定监察法,创新和完善国家监察制度,推动以法治思维和法治方式开展反腐败工作。

   三是通过修改法律消除改革的障碍。对不适应改革要求的现行法律,及时修改或废止,不让过时的法律条款成为改革的“绊马索”。例如,随着行政审批制度改革力度的加大,全国人大常委会在总结经验的基础上形成了一揽子修改法律的机制,通过对部分法律中涉及同类事项或者同一事由需要修改的个别条款,采取一并提出法律案的方式进行统筹修改,消除改革的法律障碍。十二届全国人大常委会通过15个统筹修改法律的决定,涉及修改法律95件次,主要涉及简政放权、工商登记、价格管理等领域制度改革。这些统筹修改,既为行政审批制度改革的顺利实施提供了有力支持,也有利于法律体系内部的相互衔接与和谐统一。

   四是及时总结改革试点经验,通过修改完善法律予以复制和推广。对需要继续探索的改革举措,决定延长试点期限或纳入新的试点加以完善;对于实践证明行之有效、具备复制推广条件的改革举措,及时总结修改完善相关法律。例如,2013年和2014年,全国人大常委会先后两次作出决定,授权国务院在上海、广东、天津、福建自贸区暂时调整实施有关法律规定的行政审批。2016年9月,在第一个授权决定到期之际,全国人大常委会对外资企业法等4部法律作出统筹修改,将自由贸易试验区试点的改革措施上升为法律,同时相应终止两个授权决定的法律效力。

   从改变既有法律规则和秩序以适应改革开放需要的角度,有学者把我国40年改革开放进程说成是古今中外历史上覆盖人口最多、持续时间最长、取得成就最大的“变法”。在党中央的集中统一领导下,“新政”与“变法”相互支持,相得益彰。在全面深化改革、全面依法治国的伟大进程中,改革开放成为法律发展的动力源泉,法律制度是改革开放的制度化保障,“双轮驱动”、“两翼齐飞”的效应体现了我国政治制度的优势。

  

   四、经验和启示

   改革开放40年的法律制度建设,是中国特色社会主义法治发展道路的重要组成部分,它与中华民族伟大复兴的宏伟目标相适应,其中的经验和启示是我们党和国家宝贵的政治法律财富,弥足珍贵,值得认真研究和总结。

   第一,坚持党中央对立法工作的集中统一领导,形成了党的主张、人民当家作主、依法治国有机统一的体制机制。40年的立法工作取得巨大的成就,最根本、最关键的就在于坚持党对立法工作的领导,特别是党中央对立法工作的集中统一领导。党的十八大以来,党中央进一步完善加强对立法工作领导的体制机制,习近平总书记主持中央政治局常委会会议,审定全国人大常委会立法规划和立法规划的调整,并以中央文件形式转发。党中央就重要法律的制定修改工作听取全国人大常委会党组关于立法工作重要事项和重大问题的汇报,研究立法工作中的重大问题,审议立法涉及的重大体制和重大政策调整,协调解决重大立法争议等。全国人大及其常委会始终坚持党的主张、人民意志和依法治国三者有机统一,打通三者有机统一的制度机制,发挥人民代表大会制度优势,确保党中央总揽全局、协调各方的权威,确保党中央重大决策部署在立法工作中得到落实。

第二,坚持以人民为中心,形成了保障人民权利和利益、回应社会诉求,平衡和调整社会关系的体制机制。40年改革开放,国家经济实力和综合国力大幅提升,国内生产总值从3679亿元到90.03万亿元,人均可支配收入从171元到2.82万元,告别贫穷、走向富足,告别落后、走向进步。人民群众得到实惠最多,法律成为调整社会利益结构和权利关系最重要的手段。通过不断完善社会主义市场经济立法,促进社会财富不断增加,为增加人民福祉提供物质条件;不断完善税收等方面的立法,筹集国家财政收入,平衡地区发展,保障公共事业支出,调节经济和分配关系;制定鼓励捐赠和慈善事业的立法,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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文章来源:《求是》2019/04
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