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康晓光:转型时期的中国社团

更新时间:2006-10-30 13:51:50
作者: 康晓光 (进入专栏)  

  

  邓小平发动的改革把中国带入了一个史无前例的“转型时期”。无论用什么标准来衡量,社会团体的“暴发式增长”,都应该被看作是这一时期最为激动人心,也最为发人深省的历史事件。这一事件引起了海内外学术界的极大关注,也激起了广泛的争论。那么,今日中国的社团与西方世界的社团有什么异同?政府与社团之间是一种什么样的关系?这种关系又是如何形成的?推动这种关系发育的动力是什么?政府与社团的关系或国家与社会的关系将如何演变?社团的未来命运又是什么?

  本文将进行一次“勇敢的冒险”,尝试着对这一系列“关键问题”提供答案。毫无疑问,上述任何一个问题的任何一种答案都将引起激烈的争论,而要对所有的问题都提供答案,注定会引起轩然大波,无疑是“引火烧身”。但是我愿意承担“抛砖引玉”的任务,以期引发广泛而又富有成效的讨论。

  

  一、1976年以来社团的发展

  

  当今中国的社团就是西方世界的“非政府组织”或“非营利组织”吗?如果答案是否定的,那么它是什么,它又具有什么样的“中国特色”?国家与社会之间,或者说,政府与社团之间又是一种什么样的关系?这是本文试图首先回答的问题。

  转型时期社团发展概述建国以来,政府一直把社团当作“异己力量”,对其施行严格控制。据统计,1965年,中国大陆有全国性社团将近100 个,地方性社团6000多个。1966-1976 年的“文革”期间,全国各类社团陷入“瘫痪”状态。1976年以后社团开始“复活”,并再度进入繁荣时期。截止1996年6 月统计,经过合法登记的全国性社团增加到了1800多个,地方性社团接近20万个。但是,社团的空间分布呈现出高度的不平衡性,城市的发展水平远远高于农村,经济发达地区远远高于经济落后地区,沿海地区远远高于内陆地区。总的说来,社团的数量、规模以及活动能力与所在地区的经济发展水平和对外开放程度密切相关。

  尽管颁布了严厉的《社会团体登记管理条例》,但并未得到有效的贯彻落实,在政府的管理区域之外始终存在着一个广阔的“非法活动空间”。如果我们关注的对象是所有的“实际进行活动的社团”的话,那么目前中国至少存在4 类社团,即经过登记注册并具有法人资格的社团,经过登记注册但无法人资格的社团,注册为企业法人的社团和干脆就不进行任何注册的社团。作为一种有益的视角,还可以根据“起源”把中国的社团分为三大类,即由党政机构发起创办的社团,由事业单位、企业、个人发起创办的社团,由海外组织或个人发起创办的社团,依此被称为“自上而下型社团”、“自下而上型社团”和“外部输入型社团”。

  从总体上来看,社团的内部管理状况欠佳。绝大多数社团的组织结构、管理体制、决策程序、财务制度、激励机制、监督机制都不健全,而且人员老化、经费短缺、财务混乱几乎是普遍现象。社团受到党政机构的严格控制,缺乏应有的独立性,与其说是公民的自治组织,还不如说是政府控制公民的工具。相应地,社团也缺乏起码的代表性,不能集中、综合、表达、捍卫所代表的群体的利益,因而也就得不到成员的支持和拥护。由于缺乏代表性,社团也就没有资格与政府进行讨价还价,基本上不具备参与公共决策的能力。同时,缺乏来自社会的监督也制约了社团的健康发展。几乎所有的社团都在从事营利性活动。有些社团还与业务主管单位勾结起来,利用行政权力谋取非法利益。尽管现实不尽如人意,但是20年来中国社团的“发展动态”,却向我们传达了一些带有趋势性的令人振奋的信号棗社团的数量和种类越来越多,规模和实力越来越大,管理水平和自治程度越来越高,发挥的作用和产生的影响越来越广泛和深刻。

  社团的基本属性由于现行的《社会团体登记管理条例》把一切合法的社团都置于政府的直接控制之下,因此在现阶段的中国大陆,符合西方标准的合法的“非政府组织”是不存在的。真正独立于行政权力的“非政府组织”只能以非法的形式存在,但是它们目前还处于社会的边缘地带,所发挥的作用也极为有限。因此,对于中国的社团研究来说,西方式的“非政府组织”概念并不是一个十分有效的分析工具。用“双重性”这一术语来从总体上界定中国社团的基本属性是恰如其分的。“双重性”是一个内涵丰富的概念,它意味着:社团的构成具有“半官半民”的 “二元结构”;社团的行为受到“行政机制”和“自治机制”的“双重支配”;社团往往要同时依赖“体制内”和 “体制外”的“两种资源”,相应地,社团也常常通过“官方”和“民间”的“双重渠道”去获取资源;社团还必须同时满足“社会”和“政府”的“双重需求”,因而社团的活动领域也只能是“社会”和“政府”共同认可的 “交叉地带”。

  但是,决不能因为中国的社团具有广泛的“双重性”就完全否定20年来社团发展的成就。如果仅仅把目光局限在社团的“官方性”和“民间性”的二元对立之中,那就等于忘记了社会之所以需要社团的初始动因。社团存在的根本目的,是为自主而灵活的研究、交流、探索和尝试提供有力的支持和良好的环境,是为了关注共同的或长期的社会问题,是为公民提供参与公共决策和社会发展的渠道,是为了代表、综合、表达、捍卫特殊集团的利益,是为了在政府和社会公众之间架设桥梁。尽管中国的社团并不都是“自下而上”建立起来的“公民自治组织”,但是它们确实是在发挥着上述的某项职能,而且是在铁板一块的初始状态中逐渐开发出一个越来越大的全新的活动空间,更为重要的是,这一过程呈现出良好的发展态势。

  国家与社会关系的性质当今中国的国家与社会关系的性质是学术界极为关注的问题。“多元主义论”者认定,中国正在经历国家与社会的分化,一个前所未有的市民社会正在逐步发育和成长。相反,“中国特色论”者则认为,中国的国家与社会的关系并没有什么发生实质性的变化,社团只不过是政府与社会之间的“中间层”,是政府实施社会控制的“第二纵向沟通渠道”。而“法团主义论”者强调,中国的国家与社会关系确实发生了变化,但是逐步出现或发展的并不是多元主义的市民社会,而是一种法团主义结构。

  可以说,时至今日,中国还没有形成或发育出一个标准的市民社会,既没有出现一个标准的多元主义体制,也没有建立起一个标准的法团主义体制。这是因为,在西方的语境里,无论是在“多元主义体制”之中,还是在“法团主义体制”之中,“结社自由”都已经作为“制度化的公民权利”得到普遍确立,而且社团都是作为独立于政府的力量与政府进行竞争(在多元主义体制中)或合作(在法团主义体制中),但是今日中国并不存在真正意义上的 “结社自由”,也不存在合法的独立的公民社团。在国家与社会的关系中,政府仍然处于绝对主导地位。哈贝马斯意义上的“公域”和“公共权力领域”都还控制在政府手中。这不仅表现为政府既可以对社团实行依法管理,也可以对有关法规进行随心所欲地解释,也不仅表现为政府可以根据自己的需要越过法规对社团进行随时随地的“清理整顿”,还表现为政府对有关社团的立法权的垄断,“什么样的社团可以存在”、“社团可以进行什么活动”等一系列至关重要的问题的决策权,完全掌握在政府手中,社会领域根本没有发言权。

  如果不能说今日中国已经形成了“多元主义体制”或“法团主义结构”,那么可不可说中国正在形成“多元主义体制”或“法团主义结构”?我认为这是一个“仁者见仁,智者见智”的问题,现有的证据还不足以给出一个令人信服的答案。我们可以轻而易举地找到无数的证据支持多元主义式的市民社会正在出现的假设。例如,数不胜数的未经登记的社团活跃在全国各地,而且每日每时都有新的成员接踵而来。毫无疑问,它们都处于政府的控制范围之外。与此同时,一些“自上而下型”社团的离心倾向也在不断强化,其官方色彩愈来愈淡,而民办色彩愈来愈浓。同样,我们也可以轻而易举地找到无数证据支持法团主义式的市民社会正在出现的假设。例如,在政府机构改革过程中,与政府有着血缘和职能联系的行业协会大量涌现,而且发挥着日益重要的行业管理职能。而工会、妇联、共青团、少先队等拥有垄断性代表权利的群体组织始终就是政府的有机组成部分。改革开放以来出台的《社会团体登记管理条例》则为法团主义结构奠定了法律基础。由此看来,“中国正在出现一种什么样的社会结构”这一问题,只能由时间来回答了。

  20年来,社团发展的历程以及国家与社会关系演变的历程,似乎预示着中国正在形成一种类似于“国家法团主义”或“准国家法团主义”式的结构。这一判断的依据是:在当今中国,存在着有限程度的自由主义民主和人民参与,统治精英对社会的全面控制;因政府特许而得以存在的社团发挥着政府和公众之间的媒介、渠道或桥梁的作用,而政府则通过这些组织限制或控制利益群体的独立活动;合法团体具有垄断代表权的地位,其代表职能和执行职能合而为一;有一个允许垄断代表权和参与共同制定政策(当然程度极为有限)的国家的存在,而且国家是公共政策形成和影响集团活动结果的一支决定性力量。这些都是标准的国家法团主义结构的基本特征。

  

  二、法律环境与社团的“双重性”

  

  显然,“双重性”并不是社团的“天性”,也不是它自主选择的结果。中国的社团也不例外。那么,中国社团的这一与众不同的特性是如何形成的呢?答案很简单,是外部环境强加给它的,更确切地说,是社团的法律环境强加给它的。社团的特性来自法律环境的特性。

  社团管理体制的历史沿革中华人民共和国的第一部社团管理法规是1950年颁布的《社会团体登记暂行办法》。该《办法》规定社团的登记管理机关是政务院下属的内务部和地方各级政府。可见,早在建国之初,中国就已经确立了日后的“分层管理”体制,但“双重管理”体制还没有现出端倪。该《办法》只规定了社团的“登记管理机关”,而没有规定社团要有自己的“业务主管单位”。

  从1968年到1988年的20年间,在政府内部“实际上”并没有一个专职的职能部门负责社团管理。尽管没有废除 1950年的《办法》,但是民政部门实际上未能垄断社团的审批权,各个政府部门都有权审批和管理社团,甚至有些社团也在审批和管理社团,也有一些社团“浑水摸鱼”未经任何部门审批就擅自成立并开展活动。1976年到1988年间,中国的社团度过了自由自在、迅猛发展的10年。民政部门痛心疾首地把这种“群雄割据”、“群莺乱飞”的局面称为“社团管理职责不清的混乱局面”。这一时期的社团管理体制可以恰当地称之为“多头管理”体制。在多头管理体制下,似乎只有日后的“业务主管单位”,而没有了“登记管理机关”。

  直到1988年国务院进行机构改革时,才将社团管理职能明确交给了民政部门。发生在1989年春天的政治事件使政府清醒地意识到社团发展的深远影响,也意识到迅速改革社团管理体制的紧迫性和重要性。1989年10月25日,国务院发布了《社会团体登记管理条例》,建立了社团的“双重分层管理”体制。1998年的新《条例》进一步加强了这一管理体制。所谓“双重管理”,是指社会团体同时要有两个“婆婆”,一个是“登记管理机关”,另一个是 “业务主管单位”。所谓“分层管理”,是指社会团体的登记管理机关和业务主管单位的行政管辖范围,必须与社团的活动范围相一致。“双重分层管理体制”实际上建立了一套“条块分割”式的社团管理体制。对于一个大国来说,“分层管理”是一条“放之四海而皆准”的管理原则。其实最具特色的,也是值得我们关注的,并不是“分层管理”,而是“双重管理”。

  

  现行的“双重管理体制”

  

  《社会团体登记管理条例》(第六条)规定:民政部门是唯一的社团登记管理机关:“国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上人民政府授权的组织,是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位”。《条例》赋予业务主管单位广泛的管理权限和管理责任。第九条规定:“申请成立社会团体,应当经其业务主管单位审查同意,由发起人向登记管理机关申请筹备。”也就是说,只有先找到一个愿意当 “婆婆”的业务主管单位,才有可能成立社团。那么业务主管单位的职责是什么呢?《条例》第二十八条规定: “业务主管单位履行下列监督管理职责:(一)负责社会团体筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查;(二)监督、指导社会团体遵守宪法、法律、法规和国家政策,依据其章程开展活动;(三)负责社会团体年度检查的初审;(四)协助登记管理机关和其他有关部门查处社会团体的违法行为;(五)会同有关机关指导社会团体的清算事宜。(点击此处阅读下一页)

本文责编:jiangxl
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