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徐健:“和谐政治”:弗里德里希二世及18世纪普鲁士的开明专制

更新时间:2019-02-12 23:52:58
作者: 徐健  
这个人用他的行动表明,国王头衔是一种光荣的苦役。”

   对社会进行道德治理被认为是统治者最重要的职责。“君主要扬善抑恶,奖善惩恶,鄙弃一切不光彩的行为,唾弃那些不知悔改的人。品德败坏的有钱人不应该得到褒奖,否则会误导公众,以为仅靠钱财就可以获得社会地位。如此,人的贪欲就会失控、泛滥,随之而来的会是以各种恶劣手段对财富的争夺。腐败迅速孳生,社会风气也会因此堕落:炫富的人受到尊重,而真才实干和品行端正的人则受到排挤。为了防止国民性格的堕落,君主要珍视有德行者,而远离有财无德之人。”(18)

   其实,弗里德里希二世对自我的认知和克制,来源于他对君主与国家关系的定位。除了老国王弗里德里希·威廉一世治理社会和政治事务的经验,克里斯蒂安·沃尔夫的国家思想对他产生了影响。沃尔夫的人品颇受非议,但他的哲学思想在德意志新教地区很有市场。弗里德里希二世赏识他,并封之为男爵。沃尔夫推崇“契约理论”,相信人民可以将自己的权利交给国家以确保安全,从而臻于人性的完美和普遍的善。他的《政治学》(或称《关于人的社会生活的理性思考》,最后一版出版于1736年)实则就是一本“君王指南”,按作者自己的话说,“是想为君王在地球上建立一个完全的福利国家奠定基础”。(19)弗里德里希接受沃尔夫的思想,在当王储时,就已经与他父亲所代表的“君权神授”的绝对国家观决裂,而与以开明专制为特征的国家-君主二元统治联系在一起。在1738年《关于欧洲政治形势》及后来的许多文章中都表达了对“社会契约论”的认同。在《政府形式》的开篇中,他称“公民同意将权利赋予他们当中的杰出者,由他为他们提供服务”。君主不再是“国家的化身”,而是“国家制度”的一部分,是国家大厦的基石,代表制度站在国家身后,是国家首脑或“国家第一公仆”,并应以其忠诚、智慧和无私建立一个“完全的福利国家”。

   国王甚至以一种全新的政治符号来传达新理念。在登基时拒绝加冕仪式,因为王冠是君权统治的象征,与理性国家无涉。他反对在柏林宫廷的隐居生活,用东弗里斯兰的王室遗产在波茨坦建造“桑苏西”(Sanssouci,又称“无忧宫”),这是私人而非国家的建筑,不是“北方的凡尔赛”,而是“桑苏西哲人”及其朋友们的缪斯宫。在波茨坦展现的是“桑苏西的灵魂”,国家的“政治灵魂”则在柏林。两者泾渭分明。在1769年私人遗嘱中,弗里德里希告诫家人,“要为国家幸福和国家利益牺牲个人利益”。(20)德国宪政史家胡巴奇对此给予了中肯评价,“作为自己的行动指南,弗里德里希与其说是受到启蒙思想的影响,不如说是受到以一种开明方式所理解的国家利益的影响”。(21)

   国家利益植根于君主的头脑中,在实践中体现为君主对权力的约束,而这必须依靠制度建设。在这一点上,弗里德里希没有继承沃尔夫的衣钵,后者没有为国家追求公民福利设置任何限制,比那个时代欧洲的其他思想家更赞成专制。弗里德里希二世的首席大臣赫兹贝格(Hertzberg)公爵在赞美国王时说,“自由和受约束的君主”是开明专制的完美形态。(22)这里,他说的受约束包括普鲁士司法与王权的某种分离以及等级议会的咨询作用,此外,还包括官僚机构在一定程度上的独立性。弗里德里希在位46年,为建立和巩固新政体保证了足够时间,并为普鲁士留下了一个成文的法律体系——《普鲁士国家法典》。(23)

   关于君主制和官僚制的关系问题,非常复杂和微妙。它包含两个层面:一是工具性,即君主和官僚作为工具,承担不同的政治功能,君主是国家最高行政首脑,官僚是国家公务员(有别于绝对君主制下“国王的臣仆”),他们共同管理国家。二是系统性,“运行良好的政府必须像哲学体系一样有个一以贯之的系统。……这样的系统只能源自同一个大脑,那就是君主”。(24)弗里德里希二世经常直言不讳地表达对官僚机构特别是大臣们的不信任,批评后者作为拿薪水的雇员,缺乏总体纲领和系统管理,国家幸福无关大臣们痛痒,政府部门在执行政策时敷衍草率。每人都有自己的想法,自己的算盘,岗位的更替往往使后人推翻前人方案,而制定的新政又总是前后矛盾。(25)弗里德里希二世自认为君主可以克服官僚体系的机械性及官僚主义的弊端,协调各方一致,朝同一目标努力,即人民的福祉和国力的强盛。

   为此,国王一方面加强政府机构的制度性建设,使政府运作受到精细常规的制约,逐步实现韦伯所说的“常规化”“合理化”。1748年5月20日颁布的《政府条例》被视为普鲁士行政史上最具独特性的文件。(26)条文对部门事务分割和责任安排的精细程度表明国王是个地道的务实派而绝非空谈家,其作用是敦促官员工作时既要脚踏实地又要灵活机敏。同时,针对官僚本身,国王建立“品行表”和“业绩考评”制,推行监察(Fiscal)制度,制约官员行为。1770年又全面引入考试制度,通过严格考试和培训选拔晋升官员,推动官僚队伍的“专业化”“职业化”,在保证忠诚廉洁的同时提高他们的业务水准,为“开明专制”国家的经济和社会改革打造得心应手的工具。另一方面,国王本人则在尊重“公共法”及条理缜密的管理程序的前提下,掌握着很大程度上的行动自由和决策自由。在弗里德里希统治下的普鲁士,与国王的公开对抗几乎不存在。(27)

   但是,在“开明专制”政体中,君主行使权力的空间到底有多大是受质疑的。为摆脱柏林政府的牵制,弗里德里希在波茨坦设立“内阁”,经常绕开总执行局直接发号施令,削减了政府的权力,实行“个人”统治。但君主的特殊地位、超官僚的权力和自主性必须与普遍规则共存。赫兹贝格公爵在《政府形式》中写道:“自由政府是最好的政府形式。行政权和立法权集于君主一身,但君主应该尊重基本法或各种固有法规及各项保障公民财产的制度,没有紧急状况或实际需要不得随意更改,否则将破坏行政管理的准确、快捷和公正。”(28)而且事实上,在弗里德里希二世时期,君主的实际权力还是被总执行局的官僚们分割或削弱了。从消极方面说,罗森贝格认为,他们可以通过操纵信息和采用其他的“破坏”行动来“阻挠和歪曲”国王的意志。(29)而从积极意义上说,高级官僚们以其责任意识和良好素养,往往向国王诤言,提出反对意见。海尼茨(Heinitz)男爵,弗里德里希二世的一位重臣,在与国王观点相左时,这样写道:他的职责是服从,但入职誓言驱使他作为一个普通人而不是大臣,说他应该说的话。(30)制度规范下的官僚具有一定独立性。弗里德里希执政后期,除了政治官员,官员解职逐渐引入法律程序,并在此后写进了《普鲁士国家法典》。法典第十部分有条文称,“不经评估和法律程序不得免除官员职务”,(31)君主解职权受到削弱。其实,在很大程度上,繁忙的君主在日常工作中发现自己也只不过是文件处理机上的一个齿轮,是政府的“最高行政长官”。弗里德里希每天签署至少12份内阁令,(32)18世纪70年代,每年170件。而据统计,从1728至1795年,这类指令多达30万—40万件。(33)弗里德里希的治理方式实际上为他身后的“官僚专制主义”代替“开明专制主义”开辟了道路。(34)

   除了遵守官僚体制的规则,国王并不完全否定等级议会的重要性。在没有宪政制衡的情况下,由有影响的社会阶层——地方贵族——分享部分政治权力也是限制君权专制的重要手段。以奥托·辛策为代表的普鲁士宪政解释派认为,1740年弗里德里希二世登基时,省等级议会不再参议国事,绝对君主制达到顶峰。但后来的修正学派却以材料充分证实,新国王逐渐改变了前任的做法。1754年以后,等级议会三年召开一次,七年战争后又恢复每年定期举行。批准预算是等级议会的权力,而参与立法,虽然受到限制,仍然是受到欢迎的,只要它与立法者的意图保持一致,它所代表的地方或社团利益与国家的整体利益相符。(35)弗里德里希改变了其前任一味强调中央官僚权力、排斥和打压地方贵族、征税不与各省等级议会商议的“粗暴”“专横”作风,在其推行的“开明政治”中同时倚重那些生活在等级秩序中,其生涯取决于声望和权力的等级贵族,试图在讲究理性和效率的工具国家和等级的传统社会秩序之间建立力量的平衡。因此,在胡孚通(Hufton)等人看来,普鲁士“可怕的专制是有其名无其实”。(36)不难理解,在弗里德里希二世的时代,绝对王权经过几代人的建设已经巩固,君主自信,政治统治关系完全可以尊重传统习俗和法律制度,尊重等级的权利和责任,并借助它来实现社会稳定。《普鲁士国家法典》在确立国家利益的同时,也强调了等级的重要性。而传统的等级制度,在辛策看来,则是现代代议制的基础。(37)

   司法清明是绝对王权通向开明理性国家的重要前提,它同样受到弗里德里希的关注。国王对司法的理解得益于孟德斯鸠,而制定司法政策又受助于大法官科塞奇(v.Cocceji)。国王模仿孟德斯鸠《论法的精神》,于1749年写下《论法的理性》,讨论法律问题。1752年的《政治遗嘱》中,国王将司法问题置于国家财务、军务和政务之首。1772年在私人遗嘱中,又将“国家第一法官”的角色视为君主的首要之职。在科塞奇帮助下,弗里德里希致力于司法改革,基本消除“以司法名义做各种坏事”的法律腐败现象,诸如办案拖沓、诉讼费昂贵、卖官鬻爵、滥用酷刑等,建立新的法律秩序。

   同样受《波斯人信札》及《论法的精神》中对土耳其政体解释的影响,弗里德里希认识到与司法保持必要距离、行政权力不干预司法进而与司法分离的意义,因为土耳其苏丹对权力的诉求被孟德斯鸠打上了“东方专制主义”的污名,给国王留下了深刻印象。1749年普鲁士颁布《行政条例》,明确划分行政与司法的界限,国王表示不再以行政插手司法程序。此后,国王又不断发布指示,“一切按法律来办”“必须让法律来治理”。在1777年《政治遗嘱》中,他也表达了同样看法:让法律说话,国王的职责只为法律护航。早年,还是亲王的弗里德里希在《反马基雅维利》中,把司法权纳入行政统治的计划之中,而现在,作为国王的弗里德里希,却只剩下对司法干涉的追忆了。

   当然,在“开明专制”时期,国王对司法的理解并未脱离专制国家的范畴,行政仍然优先于司法,弗里德里希是站在行政权力的顶端看待司法公正和以法治国的,司法并未从行政权中分离出来,否则无法解释1779年发生的“司法灾难”——著名的“磨坊主阿诺尔德案件”。因为对法官的猜疑,也是要打击法官的桀骜不逊,国王最终插手该案的审理,尽管这已不是第一次,但却是最后一次。

   “开明君主”弗里德里希在位期间对“分权”所做的努力,至少释放出一个信号,即普鲁士要成为一个“法治国家”,而普鲁士的法官们在王位前所表现出的勇气以及知识水准在欧洲也是出了名的,(38)1739年司法领域率先推行的考试制度为普鲁士司法队伍的专业化发展做出了贡献,他们所代表的司法权威则成为制约王权的重要因素。

   弗里德里希二世的“开明专制”重视国家的整体利益,为人民谋幸福被视为君主的神圣使命。在践行这一原则时,普鲁士专制政体诉诸于一套政府管理学说——“官房学”(Kammeralwissenschaft),它类似于18世纪欧洲通行的“重商主义”,但又有所不同。其学科体系呈复数形态,包含了经济学、财政学和政治学,而只有政治学(当时称“治安学”,后来演变为国家学或政府管理学)才是这一体系的基础。该学说源于有机体隐喻的社会概念。在这里,社会被描述成一个有机体,虽然各个部分相异但却共同地、和谐地运转。而国家行政管理的最终目的则是促进和实现这种和谐运转。“官房学”代表贝克曼(Johann Beckmann)表述得很生动:“农人、手工业者和商人在交易时关注各自利益。治安学指导他们如何实现整体国家的最佳利益。……国家是人类制造的最大机器,其中有不计其数的大大小小的轮子,要使它们相互啮合。”(39)

“官房学”关注国家和人的活动之间的互动关系,具体体现为以下几个方面:首先,重视国家土地开发,使自然荒芜状态的土地能够满足人类的生存目的。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源: 《求是学刊》 2018年01期
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