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郑秉文:中国社会保障40年:经验总结与改革取向

更新时间:2019-02-11 10:52:56
作者: 郑秉文 (进入专栏)  
90年代发布的文件也有部分停止使用。在众多政策文件基础上,2010年颁布的《社会保险法》初步构建起目前制度的主体框架,尤其是党的十八届三中全会以来,全面深化改革的步伐不断加快,各项法制建设不断完善,仅在过去5年里,就业政策的文件就颁发了近40个,养老保险的政策文件发布了8个,医疗保险7个,失业保险5个,工伤保险6个,生育保险2个,机关事业单位养老保险改革3个,企业年金和职业年金10个。社会保障的法制化建设程度越高,给全社会的预期越明确,社会的稳定性越好。

  

   图 中国多层次医疗保障体系

   注:2016年基本医疗保险参保人数和基金收支数据来自国家统计局网站,报销比例数据来自人力资源和社会保障部及各地医保制度规定;城乡居民大病保险保障水平来自人力资源社会保障部《对十二届全国人大五次会议第6049号建议的答复》;城镇职工大病保险和公务员医疗补助缴费和待遇来自各地大病保险相关规定和公务员医疗补助暂行规定;2015年公务员医疗补助和补充医疗保险数据来自人力资源和社会保障部《社会保险运行报告(2015)》,2016年运行报告没有再公布相关数据;2016年健康险和团体健康险保费根据《中国保险年鉴(2016)》相关数据计算;2017年健康险数据来自保监会《2017年保险业经营情况表》;个人税优型健康险相关规定和数据根据保监会相关问题的通知公告整理而成。

  

   二、社会保障40年的贡献:经济发展与社会稳定

   根据世界银行的统计,1978年中国GDP总量仅为1 495亿美元,人均GDP仅为155美元,而2017年中国GDP总量高达12.3万亿美元,稳居世界排名第二,人均GDP 8 643美元(11)。根据世界银行的划分标准,中国于2001年跨越了“低收入”阶段,进入“下中等”收入国家行列;2011年又成功进入“上中等”收入国家行列,估计2023年左右将进入“高收入”水平。经济发展的成功得益于经济体制等诸多领域改革的综合结果,但如果没有社会保障制度的建立,企业就无法参与竞争,个人就不能赢得“自由”,他们就不能成为真正的市场主体,市场经济制度的建立就无从谈起。同样,如果没有社会保障制度,市场经济条件下各种社会风险就没有防范机制,劳动者就没有社会预期和安全感,弱势群体就没有基本保障和生存权,经济快速发展就将失去可持续的社会条件。

   (一)社会保障使“法人”企业组织成为真正的市场主体

   社会保障使“法人”企业组织成为市场主体,国企和民企平等竞争,为构建市场经济体制发挥了重要作用。改革开放发展史就是一部市场活力激发史、市场体制构建史和市场主体成长史。作为市场主体的企业改革成功与否,在某种程度上直接决定改革开放能否成功。改革开放40年来,社会保障的建立,使国企从行政的附属物转变为真正的市场主体,使民企从无到有,如今已超过半数,为构建市场体制和塑造市场主体发挥了至关重要的作用。从国企看,改革开放之初,企业包办一切和企业办社会的“企业保险”模式使企业负担沉重,这种情况下的企业不可能成为参与市场竞争的独立主体。社会保障制度的建立从某种意义上说就是因国企改革应运而生的社会体制改革。作为经济体制改革的配套工程,社会保障制度为国企两次改革转型做出贡献。一次是20世纪80年代中期,襁褓中的社会保障制度刚启动试点时就为正值脱胎换骨的国企转型及其职工“脱离体制”发挥了缓冲作用;另一次是20世纪90年代末为建立现代企业制度和大规模减员(恰逢东亚金融危机)发挥了兜底作用。社会保障的建立使国企具备了参与市场竞争的基本条件,为国有经济健康发展、做强做优发挥了关键性作用。从民企看,社会保障的建立为民营经济可持续发展创造了一个自我循环的生态环境。21世纪以来,社会保障制度开始覆盖到民营经济部门,民营经济如雨后春笋,在五成企业平均寿命不到5年的环境下(12),不仅为其繁衍生息和平等参与市场竞争创造了条件,而且在国民经济中的作用日益显现。如吸纳城镇就业超过80%,在GDP和固定资产投资中的份额均超过60%,技术创新和新产品占比超过70%,国家财政收入的贡献率超过50%(13)。凡是社会保障收支规模较大的沿海省份,民营经济更为活跃。例如,2017年浙江省民营上市企业数量占比接近90%(14),民营企业比重和新增就业岗位数量占比超过80%,外贸出口占比超过70%,GDP贡献率超过70%,税收贡献超过50%,在全国民营企业500强中浙江企业占120席。

   (二)社会保障使个人成为“自由劳动者”

   与企业法人相对应的自然人是另一个市场主体。社会保障使个人成为“自由人”,进而成为另一个重要市场主体,为建立全国范围劳动力市场做出重要贡献。市场经济的重要特征是劳动力要成为市场自由流动的生产要素。社会保障制度的建立,彻底改变了传统经济体制下职工严重依附于企业的局面,企业职工迅速转化为可在不同所有制企业间流动的市场要素;彻底解放了农村劳动力,把亿万农民从土地中分离出来,成为“自由人”和市场经济中最活跃的要素,为经济持续发展提供了充沛的人力资源;确立了农村劳动力向城镇、向第二和第三产业大规模转移的条件,在全国范围内建立起一个城乡交融、自由流动的劳动力市场,重塑了劳动者与企业、劳动者与市场的新规范,使社会主义市场经济体制以社会保障制度为基石最终建立起来。例如,改革开放之初,流动人口不到200万人,但随着经济的发展和社会保障制度的建立,以农民工为主体的流动人口数量倍增:1990年仅为2 135万人,1995年上升到4 758万人,2000年在全国统一社会保障制度后迅速超过1亿人,达14 439万人,2005年14 735万人,2010年超过2亿人,达26 138万人(15)。《2017年农民工监测调查报告》显示,2014年农民工数量达27 395万人,2017年创新高,达28 652万人。在生产要素市场中,劳动力市场是发展市场经济必需的第一要素市场,没有社会保障制度,城镇职工就永远离不开“单位”,农村农民就世代离不开土地,几亿的剩余劳动力就难以释放,就不能从“单位”和乡村中退出,建立劳动力市场就成为空中楼阁,不同产业之间、地区之间和城乡之间资源的重新配置过程就无法发生,生产效率就不能提高,发展市场经济就成为无源之水,取得改革开放的成功就成为无本之木。从这个角度讲,40年改革开放和城镇化的历史,是过剩劳动力转移和资源重新配置的历史,是社会保障不断自我调整以适应和满足劳动力转移和资源重新配置需要的历史,是社会保障为维护和促进全国劳动力市场的形成、成熟与发展而持续自我完善的历史。

   (三)社会保障成为市场经济运行的调节器

   社会保障成为市场经济安全运行的调节器,两次承担起反周期的重任,为确保经济增长和社会稳定起到不可替代的作用。社会保障不但激活了市场主体的活力,促进建立起市场经济体制,在从计划经济向市场经济的转变过程中起到了压舱石的作用,而且,在市场经济确立之后,当国民经济遇到外部冲击或经济周期遇到不景气时还承担起反周期的职能。市场经济的特征之一是具有周期性,当经济不景气来临时,社会保障的反周期功能主要体现在经济和社会两个方面,即在经济上发挥调节器的作用,促进增长、减轻企业负担和稳定正常经营,在社会上发挥安全网的作用,为失业人口提供援助,稳定居民收入,为弱势群体提供最基本的民生保障,减少社会震动。在全国统一社会保障制度后的20年时间里,社会保障制度至少有两次承担起反周期的重任。第一次是抵御来自外部的冲击。2008年爆发的国际金融危机使中国实体经济受到巨大冲击,大批外向型企业倒闭歇业,新增失业人数超过2 000万(16),中国经济面对严峻考验。中央政府及时果断地推出以“五缓四减”为主的“社保新政”(17),为缓解企业经营困境、减轻企业负担、稳定就业局势做出了不可替代的贡献。第二次是在当前实施的供给侧结构性改革中持续降低社会保险费。在经济进入新常态、增长下行压力加大、企业面临转型升级压力、职工失业风险增加的形势下,社会保障发挥了调节器的作用,与其他经济政策和社会政策一起,为促进供给侧结构性改革“三去一降一补”五大任务顺利完成做出积极贡献。据统计,2015年以来社会保险费4次做出阶段性下调,至今已累计减少企业成本约3 150亿元(18)。

   (四)社会保障成为人民群众的社会安全网

   虽然当前的中国社会保障体系还远未成为一个被世界公认的“福利社会”,更谈不上什么“福利国家”,但一个不争的事实是社会保障已成为一个最普遍的“社会福利”和影响最大的“国家福利”。作为缴费型制度的社会保险在稳定预期、拉动内需等方面的作用日益明显,尤其在医疗保险几乎已实现全覆盖、养老保险覆盖9.1亿人口的今天,无疑已成为一张社会安全网。而作为非缴费型制度的社会救助也已成为各级财政兜底的最后一道社会安全网,在稳定社会、救助贫困方面发挥的作用越发重要。1998年建立低保制度时,全国受益人数仅为184万人,支出资金仅为7亿元(19),2017年全国城市和农村接受低保的生活困难人数已达5 311万,支出规模达1 669亿元,五保户人数467万人,接受医疗救助人数3 536万人次,临时救助893万户次(20)。1978年农村贫困发生率高达97.5%,而2017年年底下降到3.1%(21)。可以说,无论是就业年龄人口,还是非就业年龄人口;不论是高收入阶层,还是广大的中低收入阶层,或是困难群体,社会保障已渗透到社会的各个角落。

  

   三、社会保障40年的悖论:基本经验与主要问题

   目前中国的改革开放还面临不少困难和挑战,如发展不平衡、不充分的问题,发展质量和效益还不高的问题,民生领域还有一些“短板”,收入分配差距依然较大,就业、教育和社会保障面临很多难题。成功的经验与存在的问题往往是同一个事物的两个侧面,往往源自同一个方法论。

   (一)社会保障40年的基本经验

   社会保障取得成就的最基本经验在于其体制优势;“多点试错”在决策程序上节省了机会成本;“央地共管”模式“坐实”了各级政府的责任实体;各级财政为建立社会保障奠定了坚实的物质基础。

   1.借鉴国外经验,与中国实际相结合

   改革开放之初,部分学者和官员走出国门,对发达国家和发展中国家不同模式的社会保障制度进行调研考察,写出大量研究报告,试图在吸收不同国家社会保障制度特征和优势的基础上,为我所用,构建一个近期利益与长期利益兼顾、公平和效率兼得、共济性与可持续性兼有、中国国情与国外制度创新相结合的社会保障制度。不仅中国学者和官员“走出去”,还把外国学者和国际组织“请进来”,共同为社会保障改革献计献策。在经过充分比较分析的基础上,社会保障改革将“统账结合”机制运用于社会养老保险和社会医疗保险。尽管由于种种原因这些制度模式面临不同的困难和压力,但在当时历史条件下,其制度创新的初衷、先进理念的运用和改革思路的前卫都是值得称道的。

   2.循序渐进,“多点试错”

在短短的40年里,中国的人均财富增长几十倍,财富总量增长几百倍,一代中国人经历和跨越了发达国家几代人的财富增长阶段,建立与之配套的社会保障制度存在诸多意想不到的困难。为了让全体中国人民同步分享国民经济飞跃发展的成果,只能坚持问题导向,“多点试错”;待局部试点成功和总结经验之后,再逐渐向全国推广。(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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文章来源:中国人口科学
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