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贺雪峰:城乡建设用地增减挂钩政策的逻辑与谬误

更新时间:2019-02-07 00:37:43
作者: 贺雪峰 (进入专栏)  

  

   摘要:为了节约集约用地、保护耕地而出台的增减挂钩政策在现实中因各种不符合实际的制度设计,造成了当前土地认识和土地实践的混乱。从实践上看,增减挂钩政策通过“拆旧”形成的建设用地指标并不会产生财富,仅仅是一种财富转移,造成了资源浪费;从理论上看,增减挂钩政策被作为一项基础政策来设计土地制度改革,假定了当前中国拥有巨量的土地财富,存在认识误区。增减挂钩政策属于虚拟市场性质,这应是理解增减挂钩制度的基本认识前提。应当用公共政策取代增减挂钩政策转移资源的功能。

  

   关键词:城乡建设用地增减挂钩;征地制度;增值收益;转移支付

  

一  增减挂钩制度的源起


   2000年11月,国土资源部出台《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》,第一次提出小城镇建设所需的土地指标要“立足存量、内涵挖潜”,促进集约用地。2000年12月,国土资源部出台《关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》,提出要“实行建设用地挂钩指标置换政策”,城乡建设用地增减挂钩政策初具雏形。2004年10月,国务院出台《关于深化改革严格土地管理的决定》,在“加强村镇建设用地管理”条目提出:城镇建设用地增加要与农村集体建设用地减少“相挂钩”。紧接着国土资源部出台《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》,将增减挂钩纳入“试点”探索。2008年6月,国土资源部印发《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》,将这一工作统一表述为“城乡建设用地增减挂钩试点”,明确了增减挂钩的基本内涵、具体做法和基本要求。

  

   从增减挂钩政策的具体内容来看,这项工作可以分为三个具体环节:(1)对拆旧区农民宅基地上的房屋、构筑物和附属物进行拆除或清除,并对农民进行补偿,建设还建安置点(拆迁和安置);(2)将拆旧区的农民集体建设用地整理复垦为耕地(农村土地整治工程);(3)拆旧还建后节余的土地指标在建新区落地,增加城镇建设的土地供应(进行农转用和土地的出让)。

  

   从以上增减挂钩政策源起的梳理可以看出,之所以要出台这一制度,主要是国家为了节约集约用地尤其是保护耕地。在实行土地用途管制和建设用地指标控制背景下,增减挂钩政策具有一定合理性。在1998年修订《土地管理法》以前,地方政府进行建设占用耕地较少受到约束,经济发展和城市扩张大量占用耕地,引发整个社会关于粮食安全的焦虑,1998年修订《土地管理法》的重点就是保护耕地,对土地用途进行管制。地方政府进行建设必须要有建设用地指标,建设占用耕地必须要有相应面积新增耕地的补充,即占补平衡。正是在此背景下,2000年11月,国土资源部出台通知提出“小城镇建设所需要的土地指标要‘立足存量、内涵挖潜’”,将之前农村建设用地复垦为耕地,从而在拟建设地块作为新增建设用地指标落地搞建设,这样既未减少耕地面积,又为经济建设提供了建设用地的供给,一举两得。

  

   为保护耕地,政府实行土地用途管制和下达年度建设用地指标,中央每年下达给地方政府年度建设用地指标都会偏紧,由此产生了指标的稀缺。稀缺产生价值,建设用地指标因此就变得有价了。国家采取严格的土地用途管制政策,以及国家供给的建设用地指标越少,地方政府建设用地指标的缺口就越大,获得建设用地指标的动力就越大,就愿意付出更大代价来获取新增建设用地指标。因此,地方政府在国家采取偏紧新增建设用地指标供给的约束下,通过增减挂钩来增加建设用地指标的积极性很高。

  

   要通过增减挂钩来增加城市建设用地指标,就需要减少农村建设用地,主要是让农民退出宅基地,将宅基地复垦为耕地,从而形成相应的挂钩指标。让农民退出宅基地,通常的办法是让农民上楼。正常情况下,地方政府因为城市建设用地指标稀缺而产生出来的指标价值高于让农民退出宅基地的补偿成本(包括安置成本),地方政府就有参加增减挂钩的积极性。并且,国家越是对地方政府采取偏紧新增建设用地供给,地方政府进行建设就越是受到新增建设用地不足的约束,建设用地指标稀缺程度就越高,这种稀缺产生出来的价值就越高,地方政府通过高成本让农民腾退宅基地以获得挂钩指标的积极性就越高。

  

   在国家为保护耕地、节约集约用地而采取偏紧建设用地指标供给的背景下,地方政府进行建设要使用建设用地,不仅要支付征地成本,而且要通过增减挂钩政策来获得新增建设用地指标。增减挂钩获得新增建设用地指标的成本就是要减少农村建设用地的成本,主要是让农民腾退宅基地安置农民的成本,提高了地方政府用地成本。

  

   地方政府为获得新增建设用地指标,通过增减挂钩政策规策来“拆旧”,让农民退出宅基地,必须要给农民补偿。补偿办法有多种,其中一种是让农民上楼,地方政府将原来的自然村拆掉,让农民集中居住,如山东、河北等华北农村普遍采用的“农民上楼”模式。因为地方财力有限,给农民的补偿普遍不足,且农民上楼后离耕地较远,农业作业不便。上楼后进行农业生产也不方便,诸如农具无处放,粮食无处晒,牲畜无处养,以及菜园无法种等等,所以农民普遍不愿上楼。地方政府为获得用地指标就强迫农民上楼,以致于引发很多恶性事件。相对来讲,成都市财力比较充足,又是全国城乡统筹改革试验区,因此拿出较多财力来进行“拆旧”,农民退出宅基地之后一般都可以获得比较好的安置,甚至有些拆旧村建了别墅式的农民安置点。另外一种补偿办法是重庆市的地票制度。重庆市按每亩大约15万元为农民拆旧所减少的农村建设用地予以补偿。地票相对一般增减挂钩政策中“拆旧”与“建新”形成“项目区”有很大差异,主要是形成地票的“拆旧”与地票落地的“建新”不再一一对应,从而,农民退出宅基地复垦形成的农村建设用地的减少就具有了一般性,这种一般性就形成了农村宅基地似乎比一般土地要值钱得多的假象。

  

二  地方政府利用增减挂钩政策的动力


   城乡建设用地增减挂钩政策出台的初衷是保护耕地,节约集约用地。正是为节约集约用地的目的,国家采取了偏紧的新增建设用地指标供给策略,地方政府城市建设用地指标稀缺,产生了通过减少农村建设用地来获得新增城市建设用地指标的动力,因此有通过增减挂钩来“拆旧”“建新”的积极性。只要“拆旧”(即让农民腾出宅基地,将宅基地复垦为耕地,并安置农民)的成本不高于城市建设用地指标稀缺所产生的价值,地方政府进行增减挂钩都是有利可图的,也就有动力进行增减挂钩。

  

   现在主要有两个问题:一是国家为保护耕地,节约集约用地,到底应当采取偏紧到什么程度的新增地方建设用地计划?保护耕地与地方经济建设和城市发展之间的关系或限度在哪里?二是不同地区对建设用地指标的需求是不同的。越是经济发展快的地区越需要新增建设用地,越是经济发展慢的地区越不需要新增建设用地指标。经济先发展地区如上海、浙江,最需要的不再是国家建设用地指标而是占补平衡指标,因为这些地区已无地可补了。增减挂钩指标可以同时作为占补平衡和新增建设用地指标,而使实行建设用地减量化的上海也愿意购买增减挂钩指标作为占补平衡指标。

  

   全国不同地区,因为经济发展水平、国家供给建设用地指标的差异,使不同地区的政府具有完全不同的建设用地指标稀缺性,从而具有完全不同的建设用地指标的价值。又因为全国不同地区“拆旧”成本差异很大,比如人口流出的中西部农村,“拆旧”成本很低,湖北增减挂钩给到腾退宅基地农户的补偿大约只有2万元/亩,而苏南给农户的补偿大约为100万元/亩。这就造成了不同地区地方政府进行增减挂钩具有不同的积极性。

  

   更麻烦的是,建设用地指标的稀缺性往往不能有效地表达出来,几乎所有地方政府都有多要建设用地指标来搞建设的冲动。问题是建设用地指标的稀缺程度难以量化,因为城市扩张和经济建设需要使用的土地本身是有弹性的,不同用途土地实现的价值是有差异的,且土地价值的实现往往要有一个很长的过程从而具有巨大的不确定性,因此很难形成一个明确的城市建设用地指标价。

  

   减少农村建设用地的“拆旧”涉及到如何安置农民的问题。“拆旧”涉及到众多农民切身的、根本的利益,一旦处理不好,往往变成一项灾难性的工程,引发很多矛盾,造成现在常见的治理困局。凡是有过“拆旧”经历的地方政府都一定会痛感其中的艰难。因此,除了经济成本以外,“拆旧”还有很高的组织成本。所以,地方政府试图通过增减挂钩来获得新增城市建设用地指标,往往不只是出于经济理性,而且有政治上的考虑,以及对增减挂钩制度的误解。

  

   增减挂钩指标可以通过交易获利造成了当下土地认识和土地实践的混乱。山东德州计划将全市8000多个自然村全部拆掉进行社区建设,以减少农村建设用地,通过增减挂钩形成相应的新增城市建设用地指标。按德州有关部门估算,“农民上楼”至少可以腾退出100万亩农村宅基地,从而可以产生100万亩城市建设用地指标,“按每亩40万元将指标卖给青岛,德州市就可以获得4000亿元指标费”。①按德州市的设想,这4000亿元中,2000亿用于安置腾退宅基地的农民,2000亿为地方政府的新增财力。德州市的这个想法显然行不通,因为青岛市并不缺建设用地指标,以及青岛怎么可能消化得了100万亩新增建设用地指标?德州市疯狂的“拆村”运动,仅过三年时间就不得不停止,造成了地方政府巨额债务和农民巨大的不满。德州的情况在华北地区的山东、河南、河北、安徽和苏北具有相当代表性与典型性。

  

   与华北不同,成都市在城乡统筹试验区建设中试图利用增减挂钩政策为农村建设筹资。在城乡统筹过程中,成都市按农村减少建设用地形成新增城市建设用地指标30万元/亩为新农村建设筹集资金。在城乡统筹试点的数年内,成都市通过增减挂钩政策为近千个自然村提供了重建资金,资金总量接近1000亿元。为了尽可能多地通过增减挂钩政策来形成新增城市建设用地节余指标,成都市将自然村的林盘也计算为农村建设用地。因为不计入林盘的话,即使按节余指标30万元/亩,所筹资金也远远无法满足农民腾退宅基地后重新安置所需。

  

成都市设想通过增减挂钩政策为建设美丽农村筹资,农民腾退出宅基地所形成新增城市建设用地节余指标又可以为成都市发展提供土地资源支持。问题是:第一,30万元/亩的建设用地指标费进一步提高了成都土地地价;第二,成都市建设用地指标并不紧张。反过来,增减挂钩政策所形成的20多万亩增减挂钩指标花费了成都市上千亿财力,从而降低了成都市经济增长和城市发展的潜力。很简单,与成都经济实力相当的武汉市没有花费巨大代价去搞增减挂钩以获得新增城市建设用地指标,却以城市发展需要要求国家增加城市建设用地指标,(点击此处阅读下一页)

本文责编:limei
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文章来源:《学术月刊》2019年第1期
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