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贺雪峰:城乡建设用地增减挂钩政策的逻辑与谬误

更新时间:2019-02-07 00:37:43
作者: 贺雪峰 (进入专栏)  
武汉发展也完全没有因为城市建设用地指标稀缺而受到影响。

  

   重庆地票制度与山东、成都有一定差异。其中关键是,重庆试图借地票来推动农民进城,即凡是农民退出宅基地复垦为耕地所形成地票,重庆市按15万元/亩来收购,从而为退出宅基地的农户提供进城所需安置费。“重庆农村土地交易所自2008年12月末成立至2016年2月底,累计交易地票17.4万亩,347.61亿元……有11.75万亩地票落地使用,地票成交单价由首场的8万元/亩,逐步提升并稳定在20万元/亩左右,地票价款扣除复垦成本后,全部归‘三农’所有。其中宅基地收益由农户和村集体经济组织按照85:15比例分享。”

  

   虽然国家采取了偏紧的新增城市建设用地供给,从而造成地方政府建设用地的稀缺,由此稀缺形成城市建设用地指标价值,但由于城市建设用地指标稀缺的模糊性而造成建设用地指标价值的不确定性。又因为减少农村建设用地涉及众多农户的切身利益,容易造成巨大矛盾,地方政府就很少真正因经济理性进行增减挂钩的操作。相反,因为中国正处在经济快速发展和城市扩张进程中,城市建设用地的增加是必然的,采取偏紧指标供给并非不供给只是为了防止地方浪费土地。地方政府发展中确实需要新增建设用地的,国家也一定会满足,虽然可能稍有滞后。实际上诸如成都、武汉、重庆这样的大都市是从来不会缺建设用地指标的,这些大都市也都通过申报国家开发区获得了巨量的建设用地指标。

  

   因此,地方政府进行增减挂钩往往有获得城市建设用地指标以外的两个不同的目标:一是山东德州为代表的指望节余指标卖钱来增加地方政府收入的情况,以华北地区为典型;二是以成都、重庆为代表的城乡统筹改革试验区,成都、重庆的主要目标不在于为城市获取新增建设用地指标而在于农村建设或农民进城筹措经费。这个意义上讲,成都、重庆的增减挂钩主要是为了向农民转移支付。成都、重庆的如意算盘是,它们通过增减挂钩向农民转移的财富,又可以通过新增城市建设用地指标的价值从市场上找回来,仅仅通过增减挂钩政策,政府就向农民转移了数百亿的资源,让农民增加了财产性收入,扶了贫,建设了新农村,让农民进了城,地方政府却没有付出财政成本,新增城市建设用地指标从市场上卖掉的收入就可以填补政府财政亏空。但是,有这等好事吗?

  

三  河南省宅基地复垦券制度分析


   据媒体报道,河南省政府自2016年12月20日推出首批宅基地复垦券公开交易,河南省宅基地复垦券制度正式推出。我们来看引起媒体关注的郑州市国土资源局发布的公告:

  

   为贯彻落实《河南省国土资源厅、河南省发展和改革委员会、河南省财政厅、河南省扶贫开发办公室关于我省宅基地复垦券在省域内公开交易、全力支持易地扶贫搬迁等工作有关问题的通知》和《河南省国土资源厅、河南省扶贫开发办公室关于做好宅基地A类复垦券认定、实施精准扶贫有关问题的通知》要求,用活用好用足城乡建设用地增减挂钩政策,优化土地资源市场化配置,为易地扶贫搬迁筹措更多资金,助推全省脱贫攻坚工作,我市拟推行商品住宅用地出让“持券(复垦券)准入”政策,现将相关事实公共如下:

  

   自2017年1月15日起,郑州市内五区、郑东新区、经济开发区、高新区范围内,在办理农转用手续时未使用复垦券的商品住宅用地,出让时需“持券准入”,即土地竞买人必须提前购买与出让土地同等新增面积的复垦券,参与土地竞买。为保证土地竞买人平等享有持复垦券参与商品房竞拍的权利,省政府拟定于2016年12月20日,在河南省国土资源厅机关后服务楼二楼会议室推出首批复垦券公开交易。有意参与郑州市市内五区、郑东新区、经济开发区、高新区范围内商品住宅用地竞拍的竞买人,需提高申请购买复垦券。

  

   从以上公告来看,河南省推出宅基地复垦券的直接目的是要“为易地扶贫搬迁筹措资金,助推全省脱贫攻坚工作”,政策依据是城乡建设用地增减挂钩政策,学习的示范是重庆地票制度。因为没有无缘无故的财富,宅基地复垦券不可能凭空创造财富,要为河南省易地扶贫搬迁筹措资金,必须要有地方出这笔资金。河南省是人口大省、财政穷省,因此,河南省政府试图通过推出“宅基地复垦券”来向城市转嫁成本,而当前城市最值钱的土地就是商品住宅用地,郑州又是河南省省会,是商住用地最值钱需求量也最大的城市。因此,河南省将筹措易地扶贫搬迁资金的成本转嫁到郑州部分城区竞拍商住用地上面,表面上是由开发商来支付代价,实际上,河南省筹措易地扶贫搬迁资金的代价会落到房价上,也就落到进城买房者身上,这样抑制和影响了本来要进城购房者的消费能力,从而抑制了郑州市的城市化进程。

  

   现在的问题还在于,若运用一个好的政策工具将一部分财富进行转移,中间转移消耗比较少,成本比较低,这样的转移也是很好的,比如税收制度就是一种比较理想也相当成熟的财富转移手段。通过城乡建设用地增减挂钩政策来转移财富会造成极高成本,过去的实践早已证明。河南推出宅基地复垦券,将重蹈覆辙。

  

   我们再来看一看河南省宅基地A类复垦券拍卖公告:

  

   1. 拍卖基本情况。2016001批资(总第1批次)拟交易6000亩(以拍卖现场宣布的交易面积为准)宅基地A类复垦券。

  

   4. 拍卖起始价,本批次拟交易的复垦券起始价为16万元/亩。

  

   5. 竞买申请及竞买人资格确认:河南省范围内(市区)政府以及政府批准的园区等,以及拟在郑州市市内五区、郑州经济开发区、郑州高新区范围内竞拍商品住宅用地的房地产企业,或使用用地性质因规划调整为商品住宅用地的房地产企业可以参加本次拍卖活动。

  

   这个公告中存在着极大的不确定性,可能造成严重投机与恐慌。第一批次拟交易6000亩复垦券,这是2017年房地产企业进入商住用地拍卖市场“持券准入”的前提,有很多房地产企业本来要竞买商住用地,因为没有持有“复垦券”而不得进入。为了获得进入资格,可能有比较多的房地产企业竞相持有“复垦券”,甚至极少数房地产企业为了防止其他房地产企业竞买商住用地,垄断性购买第一批次6000亩复垦券,导致远远高于16万元/亩的竞拍底价,严重干扰商住用地竞拍时的市场秩序,抑制商住用地的对价,造成土地价值的损失。

  

   因此,第一批次拟交易复垦券面积就十分重要。到底是1000亩,还是6000亩,或者2万亩,这对复垦券的价格造成完全不同的影响。这里面没有真正的市场,而只有投机行为。由政府人为控制土地复垦券入市数量,极有可能引发或投机或恐慌行为,这样一来,地方政府设计的宅基地复垦券交易就不是市场行为,而只是干扰市场、扰乱市场秩序的行为。如果河南省宅基地复垦券交易允许所有农户都有权利将自己宅基地复垦退出然后形成宅基地复垦券入市交易,则可能会出现农民愿意退出宅基地数量远远大于城市进行商住建设所需要用地的数量,从而造成宅基地复垦券的供过于求,这个时候再规定16万元/亩的复垦券起始价就严重违反市场规律,不能反映真实的供需关系,无法达到提高资源配置效率的作用。

  

   我们来看实施“复垦券”的步骤:

  

   第一步,以农民为主体,允许有条件农民通过复垦宅基地来获得可以上市的“复垦券”。

  

   第二步,地方政府将农民复垦宅基地获得“复垦券”拿到市场交易。房地产商通过竞买获得复垦券,之前持有复垦券的农户获得卖出复垦券的现金收入。

  

   第三步,房地产商持复垦券进入必须“持券准入”的商住用地竞拍市场竞买商住用地。

  

   第四步,房地产商进行商品住宅开发,将商品住宅卖出去。

  

   第五步,购房者买房入住。房地产商完成开发走人。

  

   这里面要注意,房地产商显然不可能当冤大头,它们“持券准入”城市商住用地市场所要竞拍获得的“复垦券”支出,必然要转嫁到开发出来的商品房上面,也就一定会转嫁到商品房购买人身上。这个时候,国家并未从中获利,房地产商也没有因此受损失。这个流程却产生了两个重要后果:一是通过复垦券,将城市购房者的利益转移到了退出宅基地农户手中,退出宅基地形成复垦券的农户是受益者,城市购房者的成本增加了。中国城市化本质上是农民进城,这个意义讲,复垦券制度增加了农民进城的难度,阻碍了农民的城市化。二是从农民退出宅基地开始到购房者买入商品房、房地产商卖出商品房为止,涉及到复杂的制度安排、利益博弈、市场投机,这些都是宅基地复垦券的制度成本和交易成本。

  

   要保证通过宅基地复垦券来实现城市购房者向农村退出宅基地者的利益输送,就必须保持相对稀缺的复垦券流通。如果不加限制地允许农民退出宅基地形成复垦券,复垦券供过于求,复垦券不仅会价格很低而且根本就卖不出去。这样就可能造成复垦券制度不仅没有为农民带来好处,而且会让农民受到损失。要保持复垦券相对稀缺的供给,必须限制农民退出宅基地的自由,只能允许特定农户群体退出宅基地,从而获得通过复垦券从城市转移过来的好处。同样是农民,都愿意退出宅基地获得复垦券及其利益,让哪些农民获利?这就可能变成对一些农民的歧视,及产生地方官员利益寻租机会。而且这样会大大降低资源配置的效率。从城市购房者那里转移出来的资源,即使可以输送到退出宅基地的特殊农户群体,也会因为前面所说实施复垦券的高昂交易成本和制度成本造成极大耗损,结果可能是城市购房人付出了很大的代价而农村退出宅基地农户却获益甚少。

  

   宅基地复垦券用貌似市场的公开竞买掩盖了宅基地复垦券实质上的利益转移和代价转嫁。如果宅基地复垦券允许所有农户自愿进入,则因城市商住用地需求相当有限,必然出现复垦券供过于求的情况,从而导致每亩16万元的复垦券起始价不能保住,而且会有大量复垦券无法完成交易,这方面重庆已有深刻教训。若只是将宅基地复垦作为一项特权,向特殊农户开放,这样的特权就显得不公平。

  

河南省设计的“复垦券”制度显然不是向所有农户开放的,而只是要向特定农户开放,主要指的是“易地安置扶贫”农户,要为易地安置扶贫农户筹措扶贫资金。这样看来,复垦券制度实际上要将城市人的利益输送到特定农村人群,即需要易地安置扶贫的农户。“复垦券”不过是在地方政府财力不足时,利用复垦券来向城市特定人群征收用于特定目的的税收。也就是说,河南省推出的宅基地复垦券貌似通过市场手段来配置资源,其实根本就没有市场。现在的问题是,宅基地复垦者制度成本极高,且甄别特定农户的难度也极大,(点击此处阅读下一页)

本文责编:limei
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文章来源:《学术月刊》2019年第1期
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