刘磊：中国土地制度的宪法解释：问题、争议及权衡
摘要：近年来，中国土地制度引发诸多争论，集中体现为对宪法第十条的不同解释。许多学者试图“回到宪法”，通过对土地条款的规范宪法学解释来弥合分歧。然而，从基本权利理论出发的规范宪法学解释方案并未能消弭分歧。这一争论的实质是土地增值收益分配，不同学者在此问题上持有不同的利益关怀。土地增值收益分配与中国宪制紧密相联，现有土地制度对于处理国家与民众关系、不同利益群体之间关系、中央与地方关系具有重要意义。因此，要以慎言违宪的态度对待宪法确立的土地制度基本架构。对于决策层而言，需要注意土地制度的变动，特别是土地增值收益分配机制的调整与中国城市化所处阶段相匹适，审慎权衡此种变动所带来的一系列影响。
关键词：八二宪法；土地制度；宪法解释；城市化；慎言违宪
一 引言：中国土地制度的宪法解释之争
改革开放以来，中国的城市化不断推进，取得了举世瞩目的成就，但是也引发不少问题。在对诸多问题的讨论中，围绕土地制度的争论尤为突出，而如何凝聚在这一问题上的共识，成为全面深化改革的重要议题。中国现行宪法（以下称“八二宪法”）诞生于改革开放之初，此后，许多重大问题会被上升到宪法层面讨论。为了消弭分歧、凝聚共识，不少学者将土地制度改革问题置于宪法的层面讨论，尤其是宪法第十条确立的城市国有土地和农村集体土地二元划分的基本格局。在全面依法治国的背景下，决策层更加重视树立和维护宪法权威。在这种情况下，围绕“八二宪法”土地条款的讨论和解释就显得尤为重要。正如有宪法学家所认为的那样：“如何理解1982年宪法第十条不只是一个普通的文本解释问题，还直接关系到中国社会的和谐稳定与可持续发展。”为了适应改革的需要，“八二宪法”土地条款先后于1988年、2004年历经两次修改。实际上，对许多研究者来说，也并不是简单地回到宪法文本中探寻制宪者意图或宪法条文原初含义抑或字面意涵，而是诉诸宪法的权威地位，通过一定的解释方法，对宪法土地条款作出能够取得普遍认可的解释方案，从而推动土地制度的完善。
在这场讨论中，不少学者通过规范宪法学（或宪法教义学、宪法释义学）进路解释宪法。规范宪法学强调“依据宪法进行法律的而非政治的、价值的论证”，通过宪法解释，尽可能以技术化的方式为争议问题提供宪法判断的规范前提，在既有成文宪法框架内限定各种利益纷争。不过，到目前为止，在宪法土地条款上的规范宪法学解释并未达成普遍的共识，不同论者在此问题上依然存在诸多分歧。如果说改革的深入推进需要宪法共识，那么，为何在普遍诉诸宪法的情况下还缺乏宪法共识？不同论者的分歧究竟是什么？这些分歧是否以及在多大程度上可以通过宪法解释予以纾解？这些是本文所要回答的问题。文章的分析表明，土地制度上的分歧很难通过宪法层面的规范解释来消除，不同主张的存在反映出的深层问题是对土地增值收益分配以及中国宪制有着不同的认识和期待，对中国将走怎样的城市化道路存在分歧。在这种情况下，对现行土地制度要以“慎言违宪”的态度来对待，这样有助于保持中国宪制的稳定，保障国家合理平衡多重主体之间复杂利益关系的战略性调节能力。
二 土地制度的规范宪法学解释方案
目前在土地制度问题上，规范宪法学解释占据话语谱系的主导地位。规范宪法学解释者希望通过这种学术努力达成宪法解释的共识，为所期待的土地制度改革提供宪法层面的规范依据和理论支撑。
（一）主要论证逻辑
有经济学家从是否违宪的层面提出“征地悖论”一说。这一论断的提出在一定程度上推动了许多研究者对“八二宪法”土地条款进行讨论。在此问题上，不少学者将宪法第三十三条第三款“国家尊重和保障人权”作为论证的逻辑起点。这与规范宪法学解释者所持的基本预设存在密切的联系。规范宪法学解释者以社会契约论作为理论基点构建政治秩序的正当性，认为现代宪政的出发点在于：人们自愿签订社会契约，建立主权国家，将个人权利让渡一部分给国家，是为了更好地保障每个人的基本权利和自由。而反映社会契约精神的根本性法律文件?宪法？的目的和本质在于保护个人基本权利不受国家侵害，宪法的具体条款要从属于此。
规范宪法学解释有两个基本观点：一是城市国有土地和农村集体土地均属于私法意义上的财产，应当平等保护；二是城乡二元土地性质划分以及以此为基础形成的禁止集体建设用地入市、国家垄断土地一级市场的土地财政模式，违背了平等保护财产权利的宪法要求，有违宪之嫌。按照此种进路，许多学者强调要“赋予农民更大的财产权利”。这主要体现在农村集体土地入市和征地两个方面。在农村集体土地入市问题上，一是应当放开对小产权房的管制，赋予其合法性，二是允许农村集体建设用地不经征收即可进入与城市建设用地同样的市场。农民在符合规划的前提下可以自主建设或者与开发投资者合作，这样有助于农民自主实现城市化，而现有制度却排斥了农民自主实现城市化的可能性。就征地问题而言，主要有三点主张：一是要严格区分公益性用地和经营性用地，公益性用地可以征收，但经营性用地应由用地主体与农民直接谈判、交易；二是应按照城市国有土地相同的市场价格给被征地农民补偿；三是土地增值收益的一次分配应通过市场机制直接由被征地农民享有，二次分配再由国家通过税收机制将部分土地增值收益返还社会。
（二）具体解释方案
1. 对农村集体土地入市问题的解释
这一问题集中体现为对宪法第十条第一款的解释。对此，以下几种观点具有代表性。一是可以所有权说。有学者认为宪法第十条第一款是授权性规范应被解释为城市的土地可以属于国家所有，也可以不属于国家所有，城市可以建在国有土地上，也可以建在非国有土地上。二是主权所有说。这种主张认为这一款只是主权意义上或者行政管理意义上的“所有”，而非财产权意义上的“所有”，政府缺乏因土地所有权而获得土地增值收益的理由。三是比例原则说。从合宪性分析的角度来看，由土地所有中衍生的集体财产利益包括附着于土地的一切财产利益，这同样包括因土地开发而产生的土地增值部分，而严格限制集体土地开发和使用权转让违反了比例原则中的“过度禁止”原则。四是确认过去事实说。有的学者认为，这一款只是对当时背景下的城市土地国有现状的确认，不具有面向未来的规范效力，不能据此将那些在改革开放后因城市化而“入城”的集体土地转变为国有土地。有学者进一步认为，这一规定是特定历史时期的产物，随着社会的发展应当取消，要删除“城市的土地属于国家所有”的规定。尽管上述几种方案的具体解释进路不同，却有着共同的关切点和解释目的，即将宪法条款解释为并未限定城市建设只能在国有土地上开展，从而为破除国家垄断土地一级市场、允许在农村集体土地上开展城市建设提供宪法规范层面的依据。
2. 对征地问题的解释
宪法第十条第三款规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。对这一款的解释，关键在于对“公共利益”的认识。对此，许多学者依循区分公益性用地与经营性用地的思路进行规范解释，试图将征地范围限定在“公共利益”的范畴中。例如，有学者认为，如果不是基于公共利益的需要，国家不得将非国有土地征收为国家所有，而是应当依照宪法第十条第二款以及第十三条的规定，在尊重非国有土地产权的基础上，通过平等谈判协商来购买相应的土地；公民、法人或者其他组织如果需要使用土地，也应当通过平等协商来购买相应的土地。至于何为“公共利益”，一般认为学校、医院、公园、道路和其他基础设施等公益性建设体现公共利益，而工厂、商业楼盘等经营性开发则不应被视为是为了公共利益。
在征地补偿问题上，许多持规范宪法学解释进路的学者认为宪法规定的征收补偿应该是体现被征收土地市场价格的“公平补偿”。例如，有学者认为2004年通过的宪法修正案第二十二条和二十四条有关“公民的合法的私有财产不受侵犯”“国家尊重和保护人权”的规定蕴含了征收主体在征收土地时必须履行“公平补偿”的要求，按照市场价格补偿被征收人是最佳的“公平补偿”方式，因为“‘市场价格’是当事人在同意进行交易的前提下，通过讨价还价、谈判协商和互相妥协而形成的价格”，“如果只允许国有土地存在市场价，不允许集体土地有市场价，那就没有坚持物权的法律上平等保护原则”。按照物权平等保护原则，城市土地的国家所有权与农村土地的集体所有权作为两种“所有权”应当受到平等保护。
与征地补偿紧密相关的是土地增值收益分配。持市场价格补偿论的学者普遍认为土地增值收益的一次分配应通过市场机制直接由被征地农民享有，二次分配再由国家通过税收机制将部分土地增值收益返还社会。在有的学者看来，“充分民主讨论后确定的税制不仅具有民主正当性，与发展权国有化模式相比，其对公民权利的侵害最小”。在此意义上，一些学者赋予市场机制以规范意涵。这种规范意涵是建立在市场/国家二元划分的理论预设之上，认为市场蕴含着民主、公平与自由的价值追求，通过市场机制实现的利益分配格局最具有正当性；国家权力的实施则带有强制性甚至是压制性，往往会产生负面效应。然而，这种规范意涵是否以及在多大程度上成立，依然需要接受现实经验的检验。
三 对规范宪法学解释方案的审视
持规范宪法学进路的学者希望“通过宪法解释技术来寻求一种能为社会各个阶层所接受的解释方案”，但是时至现今，在宪法层面对此问题展开的讨论并未消除不同论者之间的分歧。
（一）逻辑起点层面的质疑
规范宪法学进路以保障私有财产权利为核心，强调宪法的根本目的是为了保障个人基本权利，主张赋予农民更大的财产权利。然而，从宪法解释的角度看，这种论证忽视了中国宪法序言、总纲确立的价值体系、政治架构、经济体制，也未能就宪法第三十三条第三款与序言、总纲之间的关系作出细致的阐述。
正因如此，对此持不同观点的学者将宪法第六条关于“生产资料的社会主义公有制”的规定作为逻辑起点，认为宪法第十条是对第六条的落实，而不应将宪法第三十三条第三款作为解释土地条款的逻辑起点。该逻辑起点可以追溯到新民主主义革命和社会主义改造时期，中国革命消灭了土地食利阶层，建立了土地公有制，为中国土地制度宪法秩序奠定了基础�(点击此处阅读下一页)
