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吴建雄:国家监察体制改革与新时代中国特色社会主义监督体系构建

更新时间:2019-02-06 00:41:39
作者: 吴建雄  
纪律检查属于党的纪委部门,行政监察属于行政机关,机关监督属于人大,民主监督属于人民政协和民主党派,司法监督属于法院、检察院,群众监督属于社会场域,舆论监督属于新闻媒体,各负有监督职责的部门基本自成体系。在国家监察体制改革试点之前,除纪检、监察合署办公外,体制上缺乏有效的纽带和分工协调机制,容易造成相关职能部门各自为政,主要对系统的上级机构负责,而对充分发挥反腐败监督体系的整体功能重视不够。在党委统一领导下,国家监察体制改革与中国特色社会主义监督体系的构建,能够逾越不同系统场域的壁垒,实现反腐败监督体系的整合优化,形成监督合力,使具有互补功能的监督手段和监督资源得到有效利用,使反腐败监督体系的整体功能得到充分发挥。

   (二)体现权力属于人民的本质特征

   党的十九大报告要求,健全人民当家作主制度体系,发展社会主义民主政治[3]108。中国特色社会主义监督体系是人民当家作主制度体系的重要组成部分,是发展社会主义民主政治的制度保障。习近平总书记指出:“我国社会主义民主是维护人民根本利益的最广泛、最真实、最管用的民主。发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力,用制度体系保证人民当家作主。”[1]中国特色社会主义监督体系的构建,是中国共产党探索符合国情的社会主义民主政治的重大创举。它通过最大限度地整合监督资源,充分实现权力属于人民、人民监督权力的宪法原则,体现人民的意志;通过最大限度地防止权力寻租、权力滥用、非法利益输送和利益集团等腐败行为,保障人民权益;通过维护和促进公共权力机关依法规范行使权力,实现社会公平正义,激发人民群众的创造活力;通过支持、监督执法、司法机关依法履行职能,维护宪法和法律统一正确实施,保障人民当家作主。可以说,中国特色社会主义监督体系是马克思主义人民主权理论中国化的重要成果和重要运用。

   在新的历史起点上坚持和完善中国特色社会主义监督体系,就要坚定不移坚持中国特色社会主义民主政治发展道路,毫不动摇坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一;就要牢牢把握权力监督的根本属性,着力推动中国特色社会主义民主法治体系建设;就要以深化国家监察体制改革为契机,推进监督体系运行机制的健全完善,增强中国特色社会主义监督体系的生机活力;就要勇于推进检察理论创新,坚持和丰富中国特色社会主义检察理论体系;就要从中国实际出发,不断丰富和发展我国民主法治建设的特色优势,恪守一切权力来自人民、属于人民且为了人民的宪法原则,切实坚持并保证人民至上的主体地位。加强监督体系建设,推进国家政权建设,有利于形成党内监督与党外监督相结合,纪检监督与国家监察相结合,专门监督与群众监督相结合,党纪监督与法律监督相结合的“四位一体”监督格局,始终保持公共权力的人民性和廉洁性,确保人民赋予的权力永远为人民谋利益。

   (三)把权力关进制度笼子的法治逻辑

   习近平总书记在党的十九大报告中进一步重申了把权力关进制度笼子的反腐败法治逻辑。改革开放40年来,中国的社会经济取得了举世公认的巨大成就,但公共权力异化所产生的腐败现象大量出现。党的十八大以来,强力反腐呈现出两个显著特征:一方面,反腐败的力度、广度和深度空前,压倒性态势已经形成;另一方面,反腐败斗争的严峻形势和揭露出来的腐败问题空前。权力异化导致的腐败问题涉及经济、政治、文化以及社会多个领域。凡是有“寻租”空间的领域,就可能有腐败问题和腐败分子的身影;凡是在“寻租”空间大的领域,腐败问题和腐败分子的性质就会相对严重[9]。这种现象严重威胁着党的执政基础,威胁着人民主权的宪法原则,玷污了公共权力的人民性和廉洁性。而深化国家监察体制改革,构建中国特色社会主义监督体系,是有效遏制权力异化和权力寻租等腐败现象的必然选择。它通过“扩大监察范围,整合监察力量,健全国家监察组织架构,形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”[10],形成全社会反腐败监督体系,严明纪律和法律的制度笼子,强化党纪国法的约束力和执行力,提高发现和查处权力寻租和权力异化等腐败问题的概率,堵塞和消除滋生腐败的漏洞、间隙和条件。它能够切实改变国家监察职能失之于散、失之于软的问题,确保党和国家公共权力的人民性和廉洁性,使人民至上的主体地位和人民主权的宪制原则始终在依法治国的基本方略和治国理政的大政方针中得到贯彻,真正把权力关进制度的笼子里。

   (四)国家治理能力现代化的基本途径

   国家治理能力现代化离不开腐败治理的民主化和法治化。反腐败既是执政党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的过程,又是维护公共权力廉洁高效运转的国家治理工程,还是维护人民当家作主、实现人民监督权力的国家行为。腐败表现为公共管理活动中的权力滥用,是国家治理中的一种病变,只有防止公共权力滥用、遏制国家治理中的病变,才能保障国家治理的有效性。因此,推进国家治理体系与治理能力现代化,必须实现反腐败治理体系和治理能力现代化。按照这一逻辑,中国共产党领导的反腐败治理有两个基本点,一是党和国家的自我监督,二是人民群众的民主监督。二者相辅相成、相互保障,有机结合、共同发力。但是,由于以往国家监察机构没有理顺,反腐败监察职能隶属行政和检察机关。这导致监督体系中没有集中统一的国家监察权能,进而使整个监督体系缺乏应有的合力。腐败分子涉腐犯罪“非一日之寒”,与长期以来对国家机关和公务人员监察的虚置和缺失有关,与整个监督体系对公共权力监督的能力不强有关。

   实现反腐败治理体系与治理能力现代化,要求党委在担起反腐败主体责任的同时,既强化党内监督,又加强国家监察,构建中国特色社会主义监督体系。党内监督按照执纪、监督、问责的职权配置要求,负责党内纪律检查,围绕全体党员是否遵守党的纪律行为进行监督。国家监察按照执法、监督、问责的职权配置要求,负责廉政法规监察,围绕公共权力运行中国家工作人员是否遵守法律法规进行监督,依法对不构成犯罪的腐败行为实施非刑事处罚,对触犯刑法的腐败行为移送司法机关起诉审判。而人大、人民政协和民主党派、群众舆论的监督承担着为纪检监察机关提供信息资源、监督其职能工作的双重职责或义务。中国特色反腐败监察体系的优化,为反腐败治理体系和治理能力现代化创造了条件,有利于推进国家反腐败治理体系制度化、科学化、规范化和程序化,形成与社会治理体系相对应的公共权力治理体系;促进国家治理两大体系中各个治理主体彼此之间相互协调、共同发挥作用,把中国特色社会主义制度体系的整体优势转化为推进国家治理体系和治理能力现代化的整体效能。

  

   三、中国特色社会主义监督体系的总体结构与机制构建

  

   现行“党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、人民群众广泛参与”的反腐败监督体系,为反腐败斗争持续深入开展提供了有力的组织保障。随着经济社会的发展,特别是党的十八大以来“四个全面”战略布局的协调推进,其体制性障碍、结构性矛盾和政策性问题凸显出来,主要表现在:领导职责不明、权力机关缺位、监察职能遮蔽、司法定位不清、监督职责空泛、群众参与欠缺规范等。这亟须在党中央的领导下,压实党委主体责任,强化人大监督,改革国家监察体制,明确检察审判地位,加强民主监督,确保人民群众有序参与反腐败斗争。在全面从严治党和全面依法治国的框架下,以推进惩治和预防腐败体系法治化为目标,构建“党委统一领导、纪委组织协调、机关监督全面、民主监督完善、司法监督强化、群众舆论监督有序”的反腐败监督体系,实现党纪国法的无缝衔接,党纪反腐与法律反腐的有机结合,权力反腐与权利反腐的良性互动,提高党领导下的反腐败体制机制的法治化水平,促进反腐败领导体制、权力结构和运行机制的科学化。

   (一)党委统一领导

   “党委统一领导”的第一要义和基本前提,是坚持以习近平同志为核心的党中央对反腐败监督体系的统一领导和指挥。自中国共产党成立以来,党风廉政建设和反腐败斗争都是由党统一领导的,并根据时代任务赋予新的要求。从历史经验看,党的执政水平直接决定着监督工作的运行情况,什么时候党能够统一领导,什么时候监督工作就能有效运行,党的统一领导一旦弱化,整个监督体系就会陷入困境。党的十八大以来,习近平总书记旗帜鲜明、立场坚定地把维护党中央集中统一领导、贯彻落实党的理论和路线方针政策、确保全党令行禁止等列为党内监督的主要内容,积极探索党在长期执政条件下自我监督的有效途径,把党中央统一指挥作为构建中国特色社会主义监督体系的政治保证。坚持党中央的领导和指挥,就要把牢固树立和自觉践行政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识作为根本政治要求,坚决维护习近平总书记的核心地位,着力增强坚决维护党中央权威的思想自觉、政治自觉和行动自觉;就要把习近平新时代中国特色社会主义思想作为加强机关党的建设的根本指导思想和强大理论武器,切实用以武装头脑、指导实践、推动工作,着力打牢坚决维护党中央权威的思想理论基础;就要把对党忠诚作为中国特色社会主义监督体系构建的生命线和根本点,始终忠诚于党、忠诚于党的事业、忠诚于以习近平同志为核心的党中央,着力锻造坚决维护党中央权威的政治品格;就要把严明党的政治纪律和政治规矩作为必须牢牢把握的重大政治原则,确保政治信仰不变、政治立场不移、政治方向不偏,着力为坚决维护党中央权威提供有力保证;就要把确保中央政令畅通作为重大政治责任,做到党中央提倡的坚决响应、党中央决定的坚决照办、党中央禁止的坚决不做,着力把维护党中央权威的要求不折不扣落到实处。

   “党委统一领导”关键在于解决反腐败斗争中一些地方党委领导不力、职责不明的问题。各级党委对反腐败斗争的领导责任,既包括在党内监督中负主体责任,又包括在反腐败监督体系中负核心领导责任。党内监督要解决的主要问题是主体责任缺失、监督责任缺位、管党治党宽松软等,如监督下级怕丢“选票”,监督同级怕伤“和气”,监督上级怕穿“小鞋”等。反腐败监督体系要解决的主要问题是党委领导作用发挥不够充分。个别地方的党委与纪委责任不明,认为反腐是纪委一家的事。个别党委负责人甚至从地方保护主义、个人好恶等出发,对纪委和司法机关汇报的腐败案件线索压案不查等。

   压紧压实党委领导责任,必须在强化党内监督和反腐败监督体系中落实党委主体责任和纪委监督责任,使党内监督、国家监察和党外监督的制度优势充分释放出来。同时以党内监督带动其他监督、完善监督体系,不断增强反腐败领导体制和工作机制的整体合力。要认真制定反腐败规划和实施方案,并纳入本地经济社会发展全局加强领导;制定支持人大监督、民主监督、审检司法监督、群众舆论监督的机制和工作规范;支持反腐败执纪执法工作,营造良好执法环境;依照干部管理权限,对本级党委管理的领导干部涉嫌违纪违法案件作出决定;加强本地反腐败协调领导小组建设,充分发挥党委领导下协调小组的基本作用。

   (二)纪委组织协调

“纪委组织协调”的内涵和要求主要有四个方面:一是通过落实党委部署发挥组织协调作用。纪检监察机关要认真贯彻落实同级党委和上级纪检监察机关关于加强党风廉政建设的部署和要求,制定具体措施,抓好落实。要善于依靠各级党委和政府,紧紧依靠群众的参与和支持,充分发挥各职能部门的作用,真正形成齐抓共管的局面。二是通过制定制度规定发挥组织协调作用。纪检监察机关要在党委和行政的领导下,组织制定、实施有关党风廉政建设和反腐败工作的计划、措施、制度、规定等,并进行督促检查,保证计划和措施的顺利实施,保证制度和规定的贯彻落实。三是通过细化分解任务发挥组织协调作用。反腐倡廉工作是一项全局性工作,是一个“系统工程”,涉及方方面面,纪检监察机关不能包揽,也无法包揽。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《统一战线学研究》 2018年01期
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