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李林:粤港澳大湾区建设的法治问题

更新时间:2019-02-02 09:02:15
作者: 李林 (进入专栏)  
主要可采取“两个立法层级”、“三种立法类型”的立法模式:

   中央层面的两个立法层级:一个层级是全国人大及其常委会制定基本法律和法律,为大湾区建设提供总体性指导性框架性的法律遵循;另一个层级是国务院制定行政法规,为大湾区建设提供相对具体可操作规范性强的行政法规依据。

   中央层面的三种立法类型:一是全国人大及其常委会主要采取框架立法、原则立法的方式,把大湾区建设的大政方针和重大问题法律化,以基本方略和法律从宏观上总体上引领和指导大湾区建设;二是根据立法法的规定,全国人大及其常委会采取授权立法决定的方式,授权粤港澳的立法机关联合或者分别就大湾区建设所急需的法律,进行授权立法;三是国务院依照其职权,采取制定行政法规的方式,对大湾区建设的某些事项(如人才、资金、流通、就业、产业等)进行专项立法,重点突破和推进。

   在地方立法层面,粤港澳三地可采取合作立法或者分别立法模式。在条件具备、确有必要、达成共识、获得中央授权和三方同意的基础上,可采取粤港澳三地,或者粤港、粤澳、港澳两地,合作立法的方式,解决一些共同性的法律问题。在合作立法方面,可适当藉鉴京津冀合作立法的经验和做法。

   如果合作立法的体制性障碍太多,难以克服,现阶段也可以采取粤港澳三地就同类事项分别同步立法的方式,但立法时间上要尽可能同步进行,立法内容上要尽可能大同小异,在程序上要尽可能简便易行。

   三是纠纷解决。粤港澳大湾区建设与合作过程中,发生了矛盾纠纷应当怎么办?在现行宪制和法治体制下,对于涉粤港澳的刑事和行政案件,解决问题的有关法律制度和实施机制相对成熟、行之有效,可根据新形势做出适当调整完善,继续沿用。对于涉粤港澳的经济、民事、知识产权等纠纷矛盾的解决,应当坚持“三个尽可能”:一是尽可能发挥民间调解、行政调解和联合调解的调解功能;二是尽可能强化法律文书公证、民商事仲裁机制等非诉讼渠道;三是尽可能避免对簿公堂,法院诉讼是迫不得已的最后选择,是穷尽其他救济方法后最后的救济手段。

   四是体制创新。从长远战略发展看,如果要从国家体制上较好解决粤港澳大湾区法治建设的内在矛盾和根本问题,推进体制创新的进一步改革思路,是研究设立“粤港澳大湾法治特别合作区”(或叫作“粤港澳大湾法治实验区”)。设立粤港澳大湾法治特别合作区(法治实验区)的初步设想是:在一个国家原则和法制统一的宪制基础上,根据中央同意及其宪制安排,粤港澳三地让渡出部分立法、执法、司法等权力,共同组成粤港澳大湾法治特别合作区(法治实验区),制定共同的法律规则和制度政策,就大湾区建设涉及的经济发展、金融、人才、科技创新、知识产权、环境保护等地方性事务或事项,实施法治引领、规范、促进和保障。⑴在特别合作区的法治决策方面,可建立中央政府指导下的粤港澳领导人合作协商决策机制,三方地位平等,权力平等,民主协商,达成共识,共同作出决策。⑵在特别合作区的立法方面,建立粤港澳三方合作立法机制,成立合作立法委员会,就地方立法职权范围内的大湾区建设有关的共同事项,共同实施粤港澳合作立法。⑶在特别合作区的执法和司法方面,立足粤港澳三地的行政区划和法治基础,可考虑根据以下四项基本原则,进行执法活动和司法管辖:一是属地管辖为主、属人管辖为辅的原则;二是有利于刑事被告人的原则;三是涉及国家主权、国防、外交等中央事权的除外原则;四是粤港澳三地执法、司法通力合作原则。

   就顶层设计而言,要从根本上解决粤港澳大湾区建设的法治体制机制问题,应当进一步解放思想,革故鼎新,根据新时代的新形势新目标新任务,来一场国家治理领域的深刻改革,从宪法体制、法治体系、特别行政区基本法、中央与地方关系、地方与地方关系等方面做出创新性调整,努力构建新时代粤港澳大湾区战略合作的法治新平台。

  

   李林,中国社科院学部委员、中国社科院法学研究所所长、中国法学会副会长

   来源:《中国评论》月刊1月号

  

  

本文责编:frank
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