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王小刚:生态环境损害赔偿诉讼的公共信托理论阐释

更新时间:2019-01-31 00:06:08
作者: 王小刚  

   【摘要】 公共信托理论的历史源头是古代罗马法上的公众共用物概念。公共信托理论涉及公共信托自然资源、公众的公共信托权益和政府的公共信托义务三个核心要素。在公共信托理论视角下,我国生态环境损害赔偿诉讼具有自然资源国家所有和公共信托环境权益的二维构造:自然资源国家所有原则是生态环境损害赔偿诉讼的程序性权利来源;公共信托环境权益是生态环境损害赔偿诉讼的实体性权利诉求。地方政府仅能在涉及国家所有自然资源的生态环境损害事项上提起生态环境损害赔偿诉讼。地方政府提起生态环境损害赔偿诉讼并不必然优先于社会组织提起环境民事公益诉讼。

   【中文关键词】 自然资源国家所有;生态环境损害;公共信托;环境权益

  

引言

  

   我国生态环境损害赔偿诉讼的权利基础究竟是什么?学界众说纷纭,至今仍然没有出现一种为学界所接受的一般理论。第一派学者认为,自然资源国家所有权是生态环境损害赔偿诉讼的权利基础。在这派学者中,有学者主张,私法意义上的自然资源国家所有权是生态环境损害赔偿诉讼的权利基础;[1]另有学者主张,公法意义上的自然资源国家所有权是生态环境损害赔偿诉讼的权利基础。[2]第二派学者认为,自然资源政府规制权是生态环境损害赔偿诉讼的权利基础。[3]第三派学者认为,环境权是生态环境损害赔偿诉讼的权利基础。[4]这些理论都具有一定程度的解释力,同时也有一定程度的局限性。

   学理上,生态环境损害赔偿诉讼可以理解为是一种以自然资源国家所有原则为赔偿权利人的程序性权利来源,以公共信托环境权益损害为救济对象的特殊诉讼。因此,涵盖自然资源国家所有和公共信托环境权益这两个维度的公共信托理论可以很好地阐释我国的生态环境损害赔偿诉讼。实际上,国内已有学者开始运用公共信托原则来解释生态环境损害赔偿诉讼。[5]公共信托理论可以厘清自然资源国家所有权与自然资源国家管理权之间的复杂关系,进而通过自然资源国家所有和公共信托环境权益的二维构造,阐明生态环境损害赔偿诉讼的程序性权利来源和实体性权利诉求。

  

一、公共信托理论


   公共信托理论的历史源头是古代罗马法上的公众共用物概念。[6]《查士丁尼法学总论》第二卷第一篇“物的分类”中重申了罗马法上的公众共用物概念:“依据自然法而为众所共有(用)的物,有空气、水流、海洋,因而也包括海岸。”[7]所有的水流和海洋都是公共的,因此捕鱼、通航的权利归公众所共享。因为公众共用物的概念从一开始就蕴含着社会公共利益的涵义,所以公共信托理论是一种旨在维护社会公共利益的法律理论。

   英国十三世纪法学家布莱克顿重述了《查士丁尼法学总论》中的公众共用物概念,并且补充道:“所有的河流和港口都是公共的。因此,公众成员共享着在某个港口或某条河流中捕鱼的权利。根据万民法,与河流的使用一样,河岸的使用也是公众共享的。因此,每个人都享有平等的自由权利让其船舶靠岸、卸货、将船只的缆绳系到河岸的树上,如同享有在河流中航行的自由一样。”[8]经由布莱克顿的重述,逐渐形成了英国普通法上的公共信托理论。

   英国普通法在形成公共信托理论时引入了一个在古罗马并不重要的所有权概念。鉴于普通法不喜欢无主物,可航行水域的河床属于国王所有。[9]海岸的所有者在公众和国王之中选定,一直被认为属于国王。然而,国王所有权一直以来都受制于出入通行、捕鱼、贸易以及由国王的臣民所主张和使用的其他用途等一般公众的特定权利。这些公众权利不断受到普通法和涉及渔业、税收和公共安全的大量制定法的修改、拓展或者限制。[10]由此可以看出,在公共信托理论中,国王享有名义上的自然资源所有权,然而这种所有权必须服从于普通公众的公共信托权益。此外,公众的公共信托权益伴随着宪法、制定法和普通法的发展而发展。

   英国斯特亚特王朝查理二世时代的首席大法官黑尔(Lord Chief Justice Hale)在讨论港口时区分了沿海区域的三种不同的权利(力):(一)可能属于国王也可能属于某个臣民的私人权利(jus privatum);(二)属于最高治安官为了公众安全和福利而利用、控制和管理王国领土范围内各种自然资源的国王权利(力)(jus regium);(三)属于普通公众的权利(jus publicum)。[11]在黑尔看来,可航行水域中的私人权利受制于普通公众的通航权利;拥有治安权力的国王是公众权利的维护者和保卫者。即使在国王享有可航行水域中的土地所有权时,国王的所有权也不能妨碍普通公众的通航权利。黑尔对三种权利(力)的区分在思想史上具有非常重要的意义,尤其是引入了公众权利(jus publicum)的概念。公众权利的概念意味着,公共信托的受益人不是英国王室,而是普通公众。黑尔的法律理论再次巩固了国王的自然资源所有权服从于公众的公共信托权益的法律观念。

   在被美国公共信托理论奠基人Joseph Sax教授誉为“美国公共信托法的指导原理”的Illinois Central Railroad Company v. Illinois一案中,伊利诺伊州立法机关于1869年授权将一大片淹没地转让给伊利诺伊中央铁路公司(Illinois Central Railroad Company)。该立法机关于1873年撤销了四年之前的转让授权。[12]主审法院判定,由于州政府受人民信托持有这片淹没地,州政府在未给人民带来明显的公共信托权益的情况下不得转让这片淹没地。因此,伊利诺伊州立法机关有权撤销1869年的转让授权。主审法院广泛考察了可航行水域中土地的主权者所有(sovereign ownership)的性质,追踪了从英国普通法经由殖民时期再到美国各州独立时期的可航行水域中土地的主权者所有的历史。在英国普通法中,潮汐地作为公共信托财产属于国王所有。在美国独立革命以后,各州政府成为主权者,受人民信托成为可航行水域中土地的所有者。[13]本案揭示出公共信托理论的主旨是,根据主权者所有原则,州政府受人民信托持有自然资源,必须维护自然资源中的公共信托权益。

   在Illinois Central Railroad Company v. Illinois一案中,主审法院阐释如下:“我们已经表明,依照普通法,州政府持有对潮汐地的所有权,同样州政府持有密歇根湖可航行水域中土地的所有权……这种所有权是州政府受州全体人民信托所持有的;州全体人民享有在可航行水域通航的权利,并且享有在这块水域捕鱼的自由……政府为了公众利益而持有公共信托自然资源,政府只能通过管理和控制公共信托财产本体(the corpus of public trust)来履行公共信托义务。财产本体的转让并不能导致政府公共信托义务的消除。为了公共信托的目的而管理和控制公共信托财产本体的义务永远不能丢弃。”[14]简言之,公共信托理论涉及公共信托财产本体(自然资源)、公众的公共信托权益和政府的公共信托义务三个核心要素。公共信托财产本体往往是主权者所有(公共所有)的自然资源。公众的公共信托权益附着于公共信托自然资源之上。换言之,公共信托自然资源承载着公众的公共信托权益。政府的公共信托义务的内容是利用、控制、管理和保护公共信托自然资源,从而维护公众的公共信托权益。

   在Joseph Sax教授看来,司法干预是公共信托理论的一个重要特征。[15]根据美国著名环境法学教授Richard Lazarus的研究,1970年以来的自然资源公共信托诉讼案例可以划分为三个基本类型:第一,公民等私人主体起诉违反公共信托原则的政府;第二,公民等私人主体起诉侵犯公共信托权益的其他私人主体;第三,政府起诉侵犯公共信托权益的私人主体。Joseph Sax教授等早期公共信托理论的倡导者主要关注第一类公共信托诉讼案例;另一些公共信托理论的支持者则探讨了倡导第二类公共信托诉讼的必要性。然而,政府根据公共信托原则提起的第三类公共信托诉讼也一直是美国公共信托原则发展的重要领域之一。从1970年到1985年美国公共信托诉讼的一个主要转变是,政府提起旨在实施公共信托原则的诉讼案件数量的增加,或者私人主体质疑政府基于公共信托原则开展的执法行动(包括诉讼)的法律有效性的诉讼案件数量的增加。[16]公共信托原则既为私人主体起诉违反公共信托原则的政府或侵犯公共信托权益的其他私人主体提供了正当基础,也为政府起诉侵犯公共信托权益的私人主体提供了正当理由。人们往往重视前一个方面,而忽视了后一个方面。

   事实上,政府常常是公共信托原则的拥护者。政府认为,公共信托理论增强了公共信托原则所涵盖的自然资源主权者权力(sovereign authority)。尤其是,政府宣称,公共信托理论限制公共信托自然资源中的私人财产的有效性,使得影响这种私人权益的政府措施成为宪法所允许的措施。美国许多法院都采纳了公共信托原则增强主权者权力的理论。这些法院将增强后的主权者对公共信托自然资源的规制权力称为“人民的伟大治安权力”(the great police power of the people)。美国法院也强调公共信托自然资源向私人主体的转让受制于主权者保留的规制公共信托自然资源的主权者权力。公共信托自然资源中的私人财产权利已经“打上了公共信托的烙印”。美国法院一直以各种方式运用公共信托原则来增强州政府的环境执法活动。例如,若干法院已经认定公共信托原则不仅授予政府寻求旨在防止威胁公共信托自然资源的禁制令救济的诉讼资格,而且授予政府在发生了自然资源损害之后寻求金钱赔偿救济的诉讼资格。[17]

   美国法院在很多诉讼案例中适用公共信托理论支持政府提起的自然资源损害赔偿请求。例如,在State Department of Environmental Protection v. Jersey Central Power & Light Co.一案中,主审法院判定,州政府享有权利并且负有公共信托义务来索赔作为公共信托自然资源的渔业资源损害。在该案中,被告泽西中央电力公司(Jersey Central Power & Light Co.)非计划性地关闭核电站导致水温的急剧下降,进而造成50万条鱼的死亡。新泽西州环境保护部根据新泽西州制定法和公共信托原则提起一项索赔渔业资源损害的诉讼。主审法院在司法推理中指出,州政府作为受托人有权在公共信托自然资源遭受价值减损时索赔公共信托自然资源损害。被告提起上诉,上诉法院支持了原审法院的司法推理,并且宣称:“州政府不仅有权而且负有积极的公共信托义务以确保公众对适合鱼类存活的海洋环境的权利受到保障,并且索赔公共信托渔业资源的价值减损。”[18]又如,在State v. City of Bowling Green一案中,俄亥俄州最高法院维持了俄亥俄州政府作为受托人向某个因其过失运营而导致鱼类大量死亡的市政污水处理厂索赔渔业资源损害的权利。俄亥俄州最高法院在司法推理中强调,每个州政府都有权代表其全体公民对野生鱼类享有“财产”利益,州政府负有义务保护公共信托财产本体,并且向因其过失行为而造成公共信托财产损害的主体索赔公众的损失。[19]

除了在许多判例中适用公共信托原则索赔公共信托自然资源损害外,美国一些联邦制定法以及一些州宪法和制定法中也能发现公共信托。首先,我们可以在一些联邦制定法的自然资源损害条款中发现公共信托。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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