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冯稼时:美国外交的变迁:从冷战共识到争议与困惑

更新时间:2019-01-29 01:09:14
作者: 冯稼时  

   内容提要:美国的外交政策保持了显著的稳定性和延续性。理解美国外交和安全政策的稳定性及何以以可预见的方式持续发展,需要从国际体系、美国的经济状况和社会状况,以及美国公众对政府的看法几个方面加以探讨。伴随冷战的终结,美国过去50年来外交政策的主要战略共识被颠覆,美国的对外战略面临国际、国内新的形势变化。在“自由世界”以规则为基础的国际秩序中,国际体系的融合和相互依存得到增强。在全球融合的进程中,美国出现经济增长趋缓、中产阶层收入停滞,以及社会不平等加剧等问题。2016年大选的结果是公众对美国对外政策和经济预期不确定不满的集中体现。亚洲地区是变化中的美国外交政策优先关注的战略目标。变化中的美国外交政策未来会更加稳定和可预测,但是不会简单地延续以往的外交政策体系。

   关 键 词:美国外交  对外战略共识  后冷战时期  特朗普政府

  

   在苏联解体20余年之后,美国仍然在努力理解和适应成功所付出的成本和结果。普通公众认识到冷战结束是重大事件,但却鲜有人认识到美国急需改变外交政策的关注重点。自鸣得意的胜利主义者和公众对政治家和美国的政治制度产生了一种普遍的信心,认为未来的发展趋势是积极的,延续美国一直以来的政策既恰当又稳妥。从而形成的社会气氛是,美国的大多数公众很少关心政治,他们更关注自身的家庭、工作或者其他个人利益。

   美国公民较少关注政治的情况强化了冷战时期形成的共识,即将国家安全和外交事务交付给政治家和外交政策精英。这些外交官、军界人士、贸易专家等精英倾向于保持冷战时期使美国从中获得胜利的应对国际事务的外交政策。此种政策选择意味着美国要为维护国际自由秩序承担不成比例的责任。这种自由秩序由所谓的“自由世界”发展而来,但在1991年苏联解体以后扩大到多数国家。这种趋势的内在不平等被美国公民忽视或接受,因为这被视为有助于美国的安全和繁荣。

   这种趋势使得美国的外交政策既稳定又可预测,也有助于国际体系保持稳定。不是所有的国际关系行为体都喜欢或支持美国的目标和政策,但是他们可以预测并适应美国的外交决策。但是,现在的情况已经发生变化,或者更确切地说,要理解或者预测美国会做什么或者想要实现什么目标不再那么容易。这令包括美国在内的国际社会普遍感到不安,一些人希望美国政府可以尽快回归到之前的政策行为模式。一些人似乎得出了错误的结论,即美国正在不可避免地走向衰落,不再能为国际体系提供领导力和稳定性。在笔者看来,美国的外交政策会变得更加稳定和可预测,但是不会简单地延续过去的外交政策。

   无论是特朗普总统的支持者还是批评者们,他们都把导致美国目前外交政策状态的绝大部分责任归咎于总统拒绝接受前任们所遵循的政策逻辑。①这当然毋庸置疑,但是把特朗普政府正在做的事情归因于背弃传统或无知,则是忽略了时代背景,即当今的世界与第二次世界大战后美国外交政策的核心要素形成的时代已经截然不同,巩固那些政策的共识也不复存在,特朗普总统或任何继任者都不可能简单地回归到过去有效的外交政策之中。还原美国外交政策的明确性、一致性和可预测性是一项紧迫和可实现的战略目标,但是为21世纪的国际体系阐述一个清晰的愿景,发展一套战略以实现这一愿景,并且形成新的共识以支持新的战略则要困难得多。

  

   一、美国外交政策延续性的支柱

  

   几十年来,美国被认为是一个在分裂和动荡的世界中既稳定又可预测的堡垒。即使在美国国内政治动荡的时候,就像20世纪60年代、70年代那样,美国的外交政策也保持了显著的稳定。美国的政治体系和社会结构得到了强化、延伸和转变,但是美国的外交政策目标和实施政策的手段基本没有发生变化。理解美国的外交和安全政策何以保持稳定,并且以可预见的方式发展,需要考察国际体系、美国的经济状况、美国的社会状况,以及公众对政府的看法四个方面。

   第一,国际体系。冷战结束以后,很容易低估美国主导的“自由世界”与苏联领导的社会主义阵营之间生存性竞争(existential rivalry)的至关重要的意义。美国、苏联以及它们各自的盟国都持续关注这场无所不包的斗争及其后果。对美国来说,这是唯一最重要的安全关切,其他一切都相形见绌。美国尽管有时在国内问题上存在很深的分歧,在外交政策领域的具体举措和对策方面有时也存在争议,但是赞成尽一切所能避免在冷战中被打败和在核战争中被消灭的共识是深刻、广泛并且强烈的。②

   “自由世界”与“社会主义阵营”之间的竞争是一种看似永无止境的客观事实,必须通过战略威慑和缓和(关系)来加以管理。美国利用优惠获得军火、市场、培训和技术的政策来加强与同盟国的关系,并吸引了不结盟的国家。这些政策工具和劝诱产生了理想的结果:战略稳定得以保持,盟国的繁荣与稳定得以加强,美国的繁荣得以促进。美国国家安全政策的有效性有助于外交政策免受美国国内政治变化的影响,能够保持高度的连续性和可预见性,使盟国安心并有效威慑对手。

   支撑这些政策的逻辑和有效地将管理国家安全事务的责任交付给行政机构的共识,有利于外交政策的延续性。尽一切所能防止在冷战中失败,理查德·尼克松对中国的开放即是这一长期承诺的逻辑延伸。当尼克松和基辛格抓住机遇通过改善与中国的关系限制苏联时,此举震惊了包括日本在内的许多国家,也令美国公众感到吃惊,但此举并没有在美国引起争论或反对。③

   大约10年之后,卡特总统看到制约莫斯科的更好机会,即支持中国的改革开放战略,使中国通过现代化建设和以出口为导向的经济增长获得财富和实力。美国公众再次理解并赞同了美国外交政策的战略逻辑。④尼克松改变了美国与中国的关系,卡特决定让中国通过参与“自由世界”的国际经济秩序获益,这种方式大大扩展了美国及其盟国施加经济影响的政策空间。但是,直到1992年,发生的一切仍然以冷战时期的东西方阵营为界。

   以此观之,尼克松和卡特的政策行为是为了在与苏联的持久竞争中增强美国和西方国家的国际地位,并为此进行了战术调整。如此概述美国的政策并不会降低中美缓和关系对美国、中国以及地区和国际社会的重要性。美国为中国成为自由国际秩序事实上的成员而欢呼雀跃,美国的对华政策考虑到更深远和更深入的参与。政治家和外交专家宣告一个新时代的到来,但情况很快就进入到一个看起来很像旧常态的“新常态”,美国继续奉行第二次世界大战结束后一样的政策。对于美国这些重大的战略转变,大多数评论者都赞扬领导人的智慧和勇气,很少有人将这些战略转变描绘为是为了保持美国霸权、复兴美国经济,或者是稳固政治支持的孤注一掷。大多数人的最基本判断是美国政府看起来知道自己在做什么,美国此举在震惊世界后,其外交政策行动仍将一如既往可以预测。

   第二,美国经济状况与中产阶级。几十年的经济成就使美国公众受益匪浅,美国在20世纪50年代和60年代对基础设施和教育的投资以及对科技研发的投资,其意图是对抗苏联的数量优势。政策工具是技术领先的武器,美国企业在基于规则的“自由世界”经济秩序中保持的活力和成功,以及与工人和投资者共享更多利润的企业文化。数千万的美国家庭成为中产阶级家庭,他们购买住房,并习惯于不断改善自身的生活方式。⑤美国的经济经历了正常的起起落落,但直到2000年,美国公众的生活还是美好的,并有希望会变得更好。在经济福利方面,联邦政府的政策和制度似乎也运转良好。美国公众认为,既然政策制度运作良好,就没有必要更密切地监督政策审议或寻求改变以纠正问题。事实上,也没有必要过于关注政治。⑥

   经济繁荣增强了个人安全感。工作有保障,有能力购买住房并养活自己和孩子,并且相信未来孩子会比自己拥有更多的机会、财富和工作保障,这些状况和预期使美国公众普遍感到安全。虽然自动化和低技能的工作机会流向了海外,造成了短期的痛苦和失望,但是人们普遍在新兴的或正在发展的行业中很快找到了工作机会。尽管遇到了挫折和混乱,但未来看起来仍然很光明,对大多数美国人来说,社会体系仍然运作良好。

   因为生活状态良好,很多美国人是否思考过美国的外交政策和贸易政策是以何种方式促进或限制了公众生活水平的提高,这令人怀疑。这种情况在21世纪的第二个十年发生了变化,因为公众的个人发展出现了更多问题。

   第三,美国社会状况。尽管在一定程度上正是源于经济的强劲发展,大多数的美国家庭期待并经历了生活水平的稳步提高,当社会动荡达到较高水平,变革美国国内政策的诉求愈加强烈,这与外交政策上的共识形成了鲜明对比。究其原因在于,外交政策的成功和经济的繁荣发展为美国公众的一些诉求创造了基本的安全条件,例如,要求投票权、更好的社会公正体系、更清洁的空气和水、老年人的健康保健、缓解与美国价值观格格不入且有损民众生活水平的其他条件等。如果经济发展不景气,军事袭击的危险性加大,那么公众就可能走上街头抗议,各级政府也就可能推动根本的政策转变。

   除了越南战争引发的反战运动是一个明显而且重要的例外,最具分裂性的国内问题(如种族平等和公民权利)都没有产生国际影响。这意味着美国公众可以通过上街游行或投票对政府施加压力,而不用担心这样做会危及美国的安全。抗议和示威广泛存在,有时甚至是暴力的,各方的情绪都很激烈。但是大多数分歧与党派无关。一些分歧是以阶层为基础的,另一些则是以地区为基础的,还有一些则是以经济的逐利为原因。

   第四,政府的表现。关于政府的表现和美国公众对政治人物和政治体制的信心,仅做一般性的概述是不够恰如其分的。但为了强调20世纪过去的50年和当今美国政治的差别,笔者认为1950年至2000年间的公众对政府的信心远高于现在,公众信任政治人物和官员管理涉及美国国家安全和外交政策的大问题,而美国成功避免了与苏联发生冲突似乎也佐证了这种信任。在经济方面同样如此,美国政府的经济政策被视为是培育和调控了经济活动,为千万家庭带来了实实在在的利益。

   对政府和政治体系的信任在社会领域也得到了证实。鼓励公众的积极参与是有效的,政府通过一系列具有里程碑意义的法案回应公众的诉求,包括1963年的《清洁空气法》、1964年的《民权法》、1965年的《投票权利法》、1965年引入的医疗保险(高龄和残疾美国人的医疗保健),以及1972年的《清洁水法》。⑦即使在反对越南战争的情况下,美国社会也存在一个广泛的共识,即政治体系能够发挥作用。尽管没有达到很多人期待的程度,但是最终美国军队回国了,国会在1973年通过了《战争权力法》,限制总统在没有国会批准的情况下发动战争的权力。⑧

   基于以上的总结可以判断,大部分美国公众在多数时间和多数地方的行为界限都是基于对经济形势和对政府执政的经济政策的基本满意,普遍认为政府运转良好,相信联邦政府为维持和平与防止战略对手获胜所做的一切努力,都是可以接受的,因为这些政策是有效的。对这些重大问题上的外交政策和政府表现普遍满意,并产生了一个对政策连续性的固定偏好,这符合美国“不破就不修”的理念。但是到21世纪第一个十年结束为止,在所有这些领域的满意和信心已经大为减少,几乎濒临消失。

  

   二、美国外交政策面临的新环境

  

要认识到当今的情况与1945年到2000年的情况有很大不同,不需要完全同意上述总结分析的所有方面。⑨核武器继续制约着理性政治领导人的政策选择,这样就限制了大国之间发生战争的可能。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《当代美国评论》 2018年01期
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