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王浩:特朗普政府对华战略调整的双重逻辑及其互动

更新时间:2019-01-22 23:46:36
作者: 王浩  

   内容提要:美国的对华战略一直以来都是由安全与经济两个核心维度构成的,它们分别反映出地缘政治和国内政治两种逻辑。因此,这两种逻辑的互动决定了美国对华战略的走向。从安全维度看,战略制衡和战略克制是两种基本形态;从经济维度看,自由主义和民族主义成为两类政策取向。基于此,安全与经济的不同组合形塑出美国历史上的三种对华战略:地缘政治逻辑主导下的遏制(战略制衡+经济民族主义,1949-1971年)、地缘政治和国内政治逻辑交互主导下的接触(战略克制+经济自由主义,1972-2008年)以及双重逻辑共同作用下的对冲(战略制衡+经济自由主义,2009-2016年)。特朗普政府执政以来,美国的对华战略已转化为国内政治逻辑主导下的挂钩(战略克制+经济民族主义)这一新形态。然而与此同时,一种以地缘政治逻辑为基础的强硬对华战略思维正在成为美国主流政策精英的共识,并逐步开始作用于特朗普政府的对华外交实践。因此,美国对华战略的未来走向将取决于地缘政治—国内政治双重逻辑的互动和博弈。

   关 键 词:地缘政治  国内政治  特朗普政府  中美关系  双重逻辑

  

一、问题的提出

  

   自唐纳德·特朗普就任美国总统以来,美国的对华战略出现了明显变化。首先,与奥巴马政府将其对华战略置于亚太再平衡战略的地区整体框架下,通过运用经济、外交与安全“三管齐下”的方式牵制中国崛起不同,特朗普政府的对华战略已更多地回归双边层面,并且其对多边主义的排斥事实上瓦解了亚太再平衡战略的两大重要支柱——经济上的跨太平洋伙伴关系协定(TPP)以及外交上对地区多边事务的积极介入。①这一变化使得中美关系的可控性有所增强,受第三方因素干扰的风险相对下降。其次,与上述变化相关,美国的对华战略出现了“碎片化”趋势,两国关系的重心转移到一些更为具体和极富实用主义色彩的议题——如朝鲜核问题和经贸问题——之上,这就导致特朗普政府对华战略中的地缘政治痕迹迅速淡化,交易性以及结果导向特征十足。②相应地,其战略克制(strategic restraint)倾向相较于奥巴马政府的亚太再平衡也更为显著,结果是中美关系在一系列双边务实合作中实现了顺利开局和平稳过渡。最后,中美两国领导人对于双边关系的引领效应更加突出。自特朗普就任以来,习近平主席已通过多种方式与其进行了频繁的建设性互动,对于双方增信释疑、深化合作起到了关键作用,尤其是中美四个高级别对话机制的确立为两国关系的健康发展提供了有力的制度保障。③

   另一方面,在中美关系取得积极进展的同时,美国对华战略中的消极和不稳定因素也在日渐积累。例如,虽然中美双方很快平息了由特朗普当选后同中国台湾地区领导人蔡英文通话所引发的外交风波,但无论是2017年6月美国发起新一轮对台军售,还是所谓“美台军舰互停”作为附带条款被纳入特朗普政府于2017年12月签署通过的《2018财年国防授权法》,都表明台湾问题依然是中美纷争的最重要来源。④2017年12月出台的美国《国家安全战略》(NSS)报告以异乎寻常的强硬措辞,把中国定位为“战略竞争对手”和“修正主义大国”,并将中国列为五大外部战略挑战中的首位。⑤同时,在这份报告中被正式写入美国地区战略的“印太战略(the Indo-Pacific Strategy)”也被视为意在对中国形成更为强有力的牵制甚至遏制(containment)。

   以上两方面现象所折射出的复杂性甚至矛盾性表明,当前美国的对华战略中存在两类截然不同的思维。首先,特朗普及其代表的美国“反建制”力量和“本土主义者”的对华战略思维主要体现为实用主义和结果导向,重视中美关系中的经济问题,以减少贸易逆差、增进美国的商业利益为根本目标。从更宏观的视角看,强化与中国的协调则可以帮助美国降低对外战略成本、集中精力解决国内问题,服务于其“美国优先(America First)”的执政理念。其次,特朗普行政团队中有着军方背景的鹰派成员、国会共和党保守派议员以及华盛顿主流智库为代表的美国“建制派”政治精英和所谓“全球主义者”,大多以一种传统的零和博弈思维和固化的意识形态看待中国的崛起,重视中美关系中的安全问题,强调所谓“结构性矛盾”,将中国视为美国最大的战略竞争者和挑战者,力图通过在台湾地区和南海等议题上做文章,推动美国的对华战略强硬化。

   基于上述事实,本文致力于回答的问题是:在当前美国混乱、多面和反复的对华政策及其反映出的以两股政治力量连同它们分别代表的两类对华战略思维背后,存在着怎样的深层次逻辑?这些逻辑能够为我们探究特朗普政府执政以来美国对华战略的调整提供哪些更为清晰的线索和更具确定性的启示?为此,笔者将通过引入地缘政治—国内政治(geopolitics-domestic politics)这一双重分析框架以及建立在该框架基础上的安全与经济两个相互关联的战略研究维度,对美国对华战略的历史演变逻辑进行简要梳理和总结,以此更加深入地挖掘特朗普政府对华战略调整的逻辑,进而为我们理解和判断当前及未来一段时期美国对华战略的走向提供一种新的学理视角。

  

二、地缘政治与国内政治:美国对外战略演化的双重逻辑


   一直以来,美国的对外战略都是由来自国际体系和国内政治两方面“交错压力(cross-pressures)”共同作用的结果。⑥这一事实与美国总统在制定对外战略过程中所受到的“双重身份制约(limits of the dual-identity)”紧密相关:一方面,作为负责美国外交事务的最高决策者和国务家(statesman),总统需要从地缘政治逻辑出发,以维护美国的国家利益尤其是安全为根本目标,制定恰当的对外战略;另一方面,作为美国国内特定政党以及政治联盟的领袖(party-coalition leader),总统在进行对外战略决策时又不得不考虑自身所在政党和政治联盟的核心诉求特别是经济利益,以国内政治逻辑为基础审视美国的对外行为,最终使个人政治成本最小化和收益最大化。⑦

   如果我们运用这一思路重新审视历史可以发现,单纯的地缘政治或国内政治研究都不足以就美国对外战略演化的逻辑给出令人信服的解释。一方面,认为地缘政治在美国对外战略演化的过程中扮演核心变量的国际关系现实主义视角将国际体系层面的影响泛化和绝对化,忽视了美国作为一个“单元”所具备的内部复杂性以及国内政治行为体作为逻辑载体对体系压力这一“施动者(agent)”的前提性意义。⑧

   另一方面,认为美国对外战略主要由国内政治决定的国家中心视角则将美国外交决策视为其以权力制衡为核心的国内政治制度以及党派斗争的产物。⑨例如,杰克·斯奈德(Jack Snyder)的国内联盟政治理论与彼得·特鲁波维茨(Peter Trubowitz)的区域主义理论都强调了美国国内政党、利益集团间的纷争对外交决策的决定作用。⑩这一研究取向的问题在于忽视了国际体系对国内政治过程的塑造,陷入了“制度决定论”的困境,认为权力制衡的制度安排会天然地导致美国国内政治力量围绕对外战略的制定进行斗争。因此,这一理论视角无法解释美国对外战略中经常出现的两类相反案例。例如,尽管近年来美国总统和国会、民主党与共和党在对外战略上表现出了越来越明显的“党派性(partisanship)”,但在第二次世界大战后的1/4世纪里,两党以及行政和立法部门之间却进行过长期有效的合作,使得美国对外战略中的国内政治因素和观念分歧不断被淡化,甚至出现了美国社会学家丹尼尔·贝尔(Daniel Bell)所称的“意识形态的终结”。(11)

   基于此,只有综合地缘政治与国内政治双重逻辑及其动态演化,才能更为全面和深入地理解美国对外战略的变迁。在实践中,这一双重逻辑表现为形塑美国外交的两个核心维度:安全与经济。首先,地缘政治逻辑强调的是美国对外战略中的安全维度,这一点与现实主义关于国际无政府状态的理论假设一致,认为美国的对外行为是由国际体系压力决定的。因此,在现实主义流派内部,无论是基于权力假设的进攻性现实主义还是基于安全假设的防御性现实主义,都认为美国的全球战略目标在于防止欧亚大陆潜在的地缘战略对手控制西欧、中东或东亚,这一观点同美国对外战略实践中反复强调的崛起大国—守成大国“二元结构矛盾”和所谓“修昔底德陷阱”形成了相互印证。(12)例如,进攻性现实主义者约翰·米尔斯海默(John J.Mearsheimer)便主张美国在冷战后推行离岸平衡(off-shore balancing)战略,用以确保战略挑战者无法威胁到上述地缘政治要地的均势,从而维护美国的“一超”地位和全球霸权。(13)无独有偶,防御性现实主义者罗伯特·阿特(Robert Art)则给出了“选择性干预(selective engagement)”这一冷战后美国全球战略的药方,其核心内容是主张美国在避免过度干预海外事务的同时维持必要的安全承诺与前沿部署,从而在需要时调动各类战略资源进行应对。(14)不难发现,上述两种理论虽然蕴含着不同假设,但却在美国对外战略选择的推论上出现了趋同现象。就连阿特也承认,在欧亚大陆存在对美国安全利益构成挑战的大国的情况下,进攻性现实主义与防御性现实主义得出的结论大同小异。(15)

   其次,国内政治逻辑强调的是美国对外战略中的经济维度,认为美国外交背后的根本动力是国内多元化政治—社会力量因相同或相悖的对外经济利益诉求而形成的共识或冲突。这些共识或冲突源于美国在参与和引领经济全球化的进程中,以不同区域、社会阶层和产业部门为代表的各类国内行为体发展的非同步性和非均衡性。在这一背景下,总统、国会议员等政治精英从赢得竞选、连任和推动政策议程顺利实施等个体政治理性出发,在制定对外战略的过程中便不得不考虑自身所依靠的由特定国内行为体所组成的政治联盟的利益和诉求,这就使后者得以通过影响前者的政策立场而干预外交决策的进程及其结果。从第二次世界大战后的历史看,这一逻辑对美国对外战略的重要影响在于,由于美国国内政治格局始终体现为民主、共和两党间的“势力均衡”,因而任何一项对外战略的长期推进往往有赖于稳定的跨党派合作;为此,一个支持某项特定对外战略并能在国内占据主导地位的跨党派多数联盟的存在便成为政治上的必需,否则美国的对外战略就会因行政权力的更替陷入极化和摇摆状态。(16)

基于以上分析,笔者认为,安全与经济这两个战略维度以及它们分别代表的地缘政治和国内政治双重逻辑的互动,构成了美国对外战略演化的根本动力。从这一研究视角出发,我们可以把第二次世界大战结束以来美国对外战略的演变简要划分为三个阶段。首先,从冷战伊始到20世纪60年代末,由于国际体系两极结构的形成和苏联造成的强大战略压力,美国致力于推行一种以地缘政治逻辑为主导、以维护自身安全利益为首要目标的遏制政策。与此同时,美国东北部发达的工商业和金融利益集团以及南部在第二次世界大战时崛起的军事工业力量在对外经济扩张方面形成了广泛共同利益,构建了一个跨党派的主导性国内政治联盟——东北部—南部联盟(the Northeast-South Coalition)。(17)在这一背景下,与外部尤其是西欧国家开展多边经济合作、构建以自由主义理念为原则的全球经济秩序便成为美国国际经济政策的核心。正是上述安全与经济政策共同塑造了被称为“自由国际主义”的美国对外战略。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《世界经济与政治》, 2018年第3期
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