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白利寅:新旧动能转换的法政策学分析

更新时间:2019-01-21 00:25:36
作者: 白利寅  

   【摘要】 作为关涉国计民生的治理改革和重大工程,新旧动能转换亟需法治的介入和回应,当前法学理论与实践的缺位源于传统法教义学对改革政策的研究排斥。法政策学为法学理论与实践顺畅进入新旧动能转换提供了研究立场与方法论。在明确新旧动能转换的政策主导必然性、政策与立法目标的一致性和地方治理改革的能动性之前提下,应建构新旧动能转换的法理基础、法治进路和法治目标,包括改革与法治互动融合、法与政策共生互洽以及法与政策的交互治理机制。最终实现法政策学理论与新旧动能转换实践的良性互动。

   【关键词】 新旧动能转换;法政策学;治理改革

  

   “新旧动能转换”作为我国当前经济社会发展的形势判断与目标定位,在官方首现于2015年10月国务院总理李克强在经济形势座谈会上的讲话:“当前我国经济正处在新旧动能转换的艰难进程中。旧动能的弱化加大了经济下行压力,但新动能也在加快成长,地区经济走势呈现分化。”[1]由此,“新旧动能转换”正式进入官方治理话语。在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和2016年政府工作报告中,“新旧动能”被多次提及,成为经济社会发展的热点问题。2017年1月20日,国务院办公厅印发《关于创新管理优化服务培育壮大经济发展新动能加快新旧动能接续转换的意见》(国办发〔2017〕4号),这是首个以新旧动能转换为主题内容的官方正式文件。2018年1月3日,国务院对山东新旧动能转换综合试验区建设总体方案予以批复,标志着新旧动能转换从国家发展战略正式落户到地方实践。2018年2月13日,山东省人民政府印发《山东省新旧动能转换重大工程实施规划》(鲁政发〔2018〕7号),由此,新旧动能转换在山东全面启动并向纵深发展。

   新旧动能转换是关于经济社会发展转型升级的重大战略改革和体制机制创新,蕴含丰富的理论与实践价值,在全面依法治国和现代国家治理的背景下,探讨法学理论和法治实践在改革创新中的智识供给意义和制度保障作用,是深刻理解和科学把握新旧动能转换的必然要求。但是,当前关于新旧动能转换的学术讨论与战略规划均集中于经济、财税、金融等领域,法学理论与法治实践处于失语和缺位状态,这既反映了秉持规范分析传统的法教义学长期以来对现实政策与改革实践的学术隔膜,也反映了法治建设应对社会变革的被动性和滞后性特征。国家战略和区域发展重大问题是法治建设的关注重点,也应当成为法学理论的研究对象,应对之进行深刻的学理分析和充分的实践回应。

  

一、新旧动能转换的制度背景与法学研究缺位


   尽管中央和地方的规范性文件对新旧动能转换的时代背景、指导思想、基本原则、目标任务、具体措施等作出详细说明和细致部署,但无论是官方还是学界,对什么是“新旧动能”以及“新旧动能转换”并没有形成确定和规范的概念表述,部分学者将“新旧动能转换”置于当前中国经济社会的发展形势和面临的问题之中,通过与其他概念的比对、共享从而概括描述新旧动能的含义内容,如将新旧动能转换与产业转型升级相关联,认为:“总的来说,新旧动能有序转换是产业转型升级的内在动力,产业转型升级又为新旧动能有序转换提供强大支撑,二者具有相互促进、相辅相成的关系,共同促进经济发展方式转变和平稳健康发展。”[2]有学者结合当前经济形势变化的背景,认为在区域产业升级,优化要素投入,市场的对内对外开放,通过改革降低制度性成本,新技术、新商业模式、新业态的融合渗透,企业创新组织方式等领域存在较大的潜在动能空间。[3]有学者梳理了过去驱动中国经济发展的动力要素,认为旧动能包括“大量人力资源和其它自然资源投入、大量投资、大量中低端产品出口、大量投资房地产和改革”,新动能则被概括为“改革开放和体制创新、技术创新、产业的结构转换和产业升级”。[4]官方文件将新动能定位为“以技术创新为引领,以新技术新产业新业态新模式为核心,以知识、技术、信息、数据等新生产要素为支撑”,提出“加快培育壮大新动能、改造提升传统动能”的转换要求。[5]虽然侧重点不同,但综合学者与官方文件对新旧动能转换的内容定位,可以初步形成以下共识性理解:首先,新旧动能转换产生于科技进步、制度变革、经济转型等当前经济社会发展创新要求,具备历史和现实必然性;其次,新旧动能转换既包括科学技术、产业结构、信息数据等具体生产要素的革新,也包括管理和服务体制机制的创新转型,前者是后者的动力,后者是前者的保障;再次,作为一项复杂系统工程,新旧动能转换包括政策方案、制度规范、机构平台等体制性要素,也包括人、财、物、技术、信息等资源性要素;最后,新旧动能转换是由政府主导、多元参与、集中规划、协同创新的现代治理改革,是事关经济社会发展与国计民生的重大工程。

   从新旧动能转换作为工程实践的推进过程来看,遵循了“中央决策——地方实验”的改革逻辑,国务院批复山东新旧动能转换综合试验区建设方案,体现了国家战略与区域发展的充分结合。选择山东作为新旧动能转换的示范省份并建设综合试验区,源于山东之于中国经济社会发展的独特代表意义,正如有学者指出:“山东经济发展的阶段性与全国基本一致,过去几十年经济增长的动力与全国也基本一致,山东东中西部经济发展水平的差异也基本上是中国东中西部的缩影。但是,山东也有自己的特殊性,在新旧动能转换的现阶段,面临的任务或着力点,除开与全国相同的部分以外,也有自己的特殊性。”[6]因此,一方面,由中央提出的新旧动能转换落实到地方,被山东作为重大工程推进,甚至被喻为是“腾笼换鸟、凤凰涅槃、浴火重生”的经济社会转型重大机遇,体现了改革的中央主导性;另一方面,山东新旧动能转换重大工程实践也将反馈给中央以具体充分的改革经验,为全国新旧动能转换的深入推进提供决策与规划依据。

   从学界与官方对新旧动能转换的共识性理解,以及新旧动能转换工程实践推进等制度背景来看,法治的结构性介入和能动参与是新旧动能转换无法回避的核心内容。一方面,治理改革和系统工程的性质与范围决定了法治是新旧动能转换的必要组成部分:从背景与条件看,科技进步、制度变革、经济转型等既蕴含了新旧动能转换的客观社会需求,也是催生法治改革与法学理论延展的外部动力,如一系列基于科技进步与治理转型而生成的新兴(新型)权利及其研究,[7]刺激了法学研究开辟新的领域,也为法治建设提供了实践素材,在这种时代背景下,新旧动能转换与法治建设处于同步交织、彼此融合的共进过程;从治理改革的角度审视新旧动能转换,改革的法治依据与规范基础构成了新旧动能转换的合法性前提,妥善处理改革与法治、政策与法律的关系成为新旧动能转换得以持续深入推进的动力;从工程实施的角度理解,新旧动能转换相关项目的落实、产业经济政策的推动、科技研发的引领、机构平台的建设等,必然需要制度框架、体制维系和机制运转以实现工程目标,而破除体制掣肘和创新体制机制本来就是新旧动能转换的题中之义,其中,最为权威与核心的是法律制度与法律体制机制,法治创新必然成为新旧动能转换工程的重要组成部分。

   另一方面,新旧动能转换工程之国家战略与区域发展融合的推进方式,内含中国改革与法治建构的基本逻辑。郑永年指出中国改革由地方到中央、由经验到政策的基本逻辑:“简单地说,中国的改革往往首先是从地方开始的,在各个地方开始实践,然后通过‘顶层设计’,把地方经验提升成为国家政策,继而推广到全国。”[8]新旧动能转换虽然源自国家顶层设计,但真正细化落实还是依靠地方实践的推进,尤其是选择山东作为示范区,表明中央对地方改革授权与政策支持的改革模式。中国法治建设作为广泛意义上的改革,既遵循着这种地方到中央的实践改革逻辑,同时还形成了由改革政策上升为国家立法的法治巩固过程,典型如土地流转、家庭联产承包、市场经济体制等经济体制改革成果进入宪法修正案,以根本大法的形式予以确认。以政策为主要驱动的新旧动能转换也将会面临法治化问题,不仅是行之有效的改革政策将会为地方立法甚至中央立法所吸收,而且阻碍新动能培育孵化的法律体制与制度环境也将适时改革和完善。

   因之,新旧动能转换不仅涉及经济学领域,是重要的经济社会问题,还涉及到法学所关注的重要问题与法律制度完善的相关实践。其中,综合试验区的法律地位、性质、权限、程序、与行政机构的关系等具体法律问题,在新旧动能转换的实践推进中更加凸显,是法学研究和法律实践所应共同关注的热点。尽管是全新的改革领域,但新旧动能转换从官方提出到政策出台,从国务院发布指导意见到山东实践全面铺开,筹备时间不可谓不长,所涉领域和层次不可谓不宽广,然而,面对这一国家战略与区域发展融合的工程实践与重大改革,法学理论界和法律实务部门处于失语和缺位状态。新旧动能转换的相关理论分析与应用对策研究主要集中于经济、金融、财税、社会等学科领域,并且在目前可检索到的已知成果中,具体区域和具体行业领域的经验描述性研究占大部分,[9]理论分析和原理阐释研究稀少,而法学研究更是空白,法学界并未对此作出积极的理论探索和学术回应。在法治建设和制度建构领域,无论是《国务院办公厅关于创新管理优化服务培育壮大经济发展新动能加快新旧动能接续转换的意见》,还是《山东省新旧动能转换重大工程实施规划》和《山东新旧动能转换综合试验区建设总体方案》,都没有相关法律法规制度的总体布局和规划设计,关于法治建设的内容零散规定在“建设服务政府”“优化体制机制”“加强组织建设”等方面,以及具体经济社会改革领域。

   法学研究对新旧动能转换呈现出的空白与隔膜并非是一种有意为之的排斥态度,而是因深受法教义学传统影响,忽视了新旧动能转换作为法学研究对象的意义。在法教义学或规范分析法学视野内,国家制定法是法学研究的主要对象,其他如自然法、政策、正义观念等处于法学规范研究之外。对此,凯尔森认为,规范法学“这一理论表明法律是有效力的规范体系。它的对象是一般规范与个别规范。它所考虑的事实只是规范以某种方式下决定的事实。我们的理论描述其对象的陈述,因而并不是关于是什么(what is)而是应当是什么(what ought to be)的陈述。在这一意义上,这一理论也可以称之为规范理论”[10]。这一理论传统深深塑造了中国法理学乃至整个法学展开理论研究和推进法治建设的前提性认知。尤其是缺乏法治传统、深受计划经济影响和政策治理调整的中国社会,法学研究和法治实践力图恢复和重建法治权威,必然要以有效区分法律与政策、命令、党政意志的关系为前提,在区分中赋予法律规范之独特性质与地位。诚然,这种坚守以法律规范解释为立场的规范法学或法教义学研究在建构中国法学理论方面起到了重要立基作用。然而,当法治建设需要回应越来越复杂的社会变化与治理转型需求时,社科法学与法教义学的论争似乎为法学研究指示了另外一种以实践经验为进路的可能性:“社科法学以法律制度的实践后果作为判断立法的基本标准,以‘从内向外看’和‘从下往上看’的视角,从中国社会出发,从国情出发,展开对法律实践的研究,并在此基础上改进立法和法律实施,改善社会治理,从而使社科法学研究立足并服务于中国法治现代化。”[11]

法治建设和制度规划在新旧动能转换中的稀缺,一方面源于政策驱动的改革与以制度规范为主体的法治存在天然的张力与矛盾。新旧动能转换本身就是以优化现行体制机制以及突破不合理的制度限制为方式,从而转换驱动经济发展的动能,同时,这种“优化”与“突破”由中央和地方政策主导,换言之,新的改革政策不仅要求替换旧政策,甚至还会触碰到现行法律法规体系,正如国务院文件所要求的“推进法规制度适应性变革。强化‘立改废’协调,抓紧修改、废止阻碍新产业新业态发展的规定”[12]。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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