返回上一页 文章阅读 登录

杜强强:议行合一与我国国家权力配置的原则

更新时间:2019-01-21 00:08:13
作者: 杜强强  

   摘要:  对议行合一的理解不能望文生义,它并不是指立法和行政权合二为一,或者立法机关与行政机关合二为一。从这个概念的正式提出看,它并不反对国家权力之间的适当分工,它主张的只是权力机关的“全权性”及其在整个国家权力体系中的优越地位,其背后隐含着人民主权不可分割的宪法原理,并因此与分权原则相互对立。“有分工,不分权”,这才是议行合一的基本内涵。与民主集中制的理论建构相比,议行合一能够更好地描述我国国家权力在横向上的分配。

   关键词:  议行合一 分权原则 国家权力配置

  

引言

  

   国家权力的适当配置是一国宪法的重要内容,也是宪法学上的基本问题。我国国家权力配置采取何种原则?自上个世纪五十年代以来,我国宪法学理论曾长期认为我国采取议行合一原则,[1]但这个理论自八十年代末起逐渐受到质疑和批评。[2]张翔教授2018年初发表《我国国家权力配置的功能主义解释》一文,[3]在否定议行合一是我国国家权力配置的原则后,以功能主义的原理对我国宪法上的民主集中制进行了新的解释,提出不少极具创新的论说,在很大程度上推进了宪法学对国家机构的研究。惟该文在否定议行合一原则时似乎太过急促,而未能对这个原则给予应有的评价。例如该文援引了邓小平《关于党和国家领导制度的改革》讲话对权力不宜过分集中的强调,以及1982年修宪者有关权力适当分开的思路,就认为“1982年《宪法》本质上主张权力分工,否定‘议行合一’”。[4]不过,即便在经典作家笔下实行议行合一的巴黎公社仍有行政部门的设置,而不是由公社代替行政;巴黎公社仍由法官负责审判,并不是由公社代行审判。只要明确这个事实,就可知议行合一实际上并不否定国家权力的适当“分工”,八二宪法有权力分工并不能作为否定议行合一原则的理由。

   议行合一是我国宪法学理论对巴黎公社原则的总结,它只是一个描述性的概念。马克思并没有用议行合一这个词,马克思只是指出,公社“是一个实干的而不是议会制的机构,它既是行政机关,也是立法机关”。[5]从这句话看,议行合一应该是指公社既立法,又行政,但从实践看,巴黎公社除了行使立法权的公社之外,也设有相应的行政部门,且这样的行政部门甚至都有10个之多,[6]行政和立法并没有在体制上合而为一。巴黎公社之后出现的各个社会主义国家宪法,包括我国宪法,也都分别设立了国家的立法机关和行政机关,其国家权力配置的特质也非字面意义上的议行合一所能概括。从这个意义上说,议行合一是一个容易引起误解的词汇,因为乍看上去它似乎意味着国家的代议机关与行政机关合而为一,代议机关既立法,也行政,但实际情形却并非如此。以议行合一来描述巴黎公社以及社会主义国家宪法在权力配置上的特质,的确有些名实不符。

   这里的问题是,既然名实不符,那为何我国传统宪法学理论却无视我国宪法分别设置立法与行政机关的事实,而长期认为议行合一是我国宪法上的权力配置原则呢?[7]本文认为,这并不是我国传统宪法学理论犯了一个低级错误,而恰恰在于议行合一的确彰显了巴黎公社以及社会主义国家宪法在权力配置上的某种特质:那就是它对人民代表机关之最高权威的强调和对分权原则的否定。在巴黎公社体制下,作为人民代表机关的公社是最高权力机关,其他机构都由公社任命或者罢免,都对公社负责。这些特质均为我国宪法所承继,例如我国宪法虽将不同的国家权力配置给了不同的国家机关,但全国人大却代表人民统一行使主权,其地位高于其他国家机关,亦不受其他机关的制约;其他国家机关都有全国人大产生,对其负责,受其监督。也即,全国人大与其他机关之间只存在权力上的“分工”,而不存在权力上的“制衡”,这与西方国家宪法上的分权原则有着很大区别。用议行合一这个概念来描述这种权力配置模式,并无不可。这是本文的基本命题。下来本文将首先阐述议行合一原则的缘起,并将重点论述议行合一与分权原则的区分,以及这个原则背后的政治理论,并尝试从法学理论建构的角度讨论一下议行合一与“民主集中制”的对比。最后是简单的结论。

  

二、议行合一原则的实践:并非议行一体

  

   议行合一是宪法学理论对巴黎公社体制的一个总结,但如果细究巴黎公社的实践,则可以发现它的体制并非字面意义上的议行“合一”,而依然存在立法与行政的职能分立,1949年新中国成立后的政权建制也是如此。下面先简要叙述一下巴黎公社和苏维埃的权力配置,然后重点讨论一下我国政权建制的特点,以期对议行合一原则的理解提供必要的背景。

   (一)巴黎公社和苏维埃的权力配置

   根据学者们对巴黎公社体制的研究,公社由巴黎各区选出的市政委员组成,这是一个具有立法全权的机构;公社同时设立了10个委员会负责执行,每个委员会由5-8名公社委员组成。“公社委员既在公社委员会上参加决策, 决定大政方针, 又在各自参加的委员会中执行公社所作出的决定。”[8]人们之所以将巴黎公社的这种体制称为议行合一,是因为公社的委员一身二任,既参与立法,又负责执行。不过从法律上看,巴黎公社在立法和行政权行使的组织形式上依然有所区别:立法权是由公社委员会来行使,这是一个由全体68名委员组成的大会,而行政权则由各个小委员会来行使。各个委员诚然既参与立法,又负责执行,但似乎不能因此说公社大会既立法又行政。“从整个公社的领导机构来看,它是兼任立法和行政的工作团体,可是这并不意味着公社内部不存在任何的分工……当公社委员会作出重大决定之后,它还是需要组织各种委员会去分头执行的”。[9]后来巴黎公社又改革了各种行政委员会的构成,每个委员会都由1 名公社委员领导,而非公社委员的人也可以参加委员会的工作。行政与立法机关的组织形式不同,人员构成也开始不同,就更不是字面意义上的议行合一了。

   俄国十月革命后建立的苏维埃政权秉承了巴黎公社的原则,但它也不是将立法与行政合而为一。列宁在1917年10月的《布尔什维克能保持国家政权吗?》一文中阐述了将苏维埃作为国家权力机关的六个理由,其中之一就是“它能够把议会制的长处和直接民主制的长处结合起来,就是说,把立法的职能和执法的职能在选出的人民代表身上结合起来。同资产阶级议会制比较起来,这是在民主发展过程中具有全世界历史意义的一大进步”。[10]可以看出,列宁只是主张“立法的职能和执法的职能在选出的人民代表身上结合起来”,而并没有说立法和执法职能应当由同一个机构来承担。当然,列宁也曾说过这样的话:“议员必须亲自工作,亲自执行自己通过的法律,亲自检查实际执行的结果,亲自对自己的选民直接负责。代表机构仍然存在,然而议会制这种特殊的制度,这种立法和行政的分工,这种议员们享有的特权地位,在这里是不存在的”。[11]这段话看似主张议行一体,反对立法和行政的分工,与前一段话的意旨似有不同。不过这里重要的倒不是如何注疏列宁这两段话的原意,而是来看看俄国十月革命胜利后苏维埃制度的实践。1918年通过的《俄罗斯社会主义联邦苏维埃共和国宪法(根本法)》规定,最高国家权力机关是全俄苏维埃代表大会及其常设委员会——中央执行委员会,它们行使立法权,“中央执行委员会组织人民委员会以总的管理共和国事务,组织各部(各人民委员部)以领导管理各个部门”。[12]中央执行委员会的委员在各人民委员会的部中工作,或者执行中央执行委员会的各项特别委托。这种权力配置模式体现了列宁“立法的职能和执法的职能在选出的人民代表身上结合起来”的思想,但从法律上说中央执行委员会与人民委员会及其各部也是不同的机构,依然存在立法和行政的基本分工。

   (二)议行合一在我国国家权力配置上的最初体现

   就我国而言,1949年9月27日由中国人民政治协商会议通过的《中央人民政府组织法》设立了中央人民政府,它由中央人民政府委员会、政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署等机关构成。这是一个“大政府”式的机构,中央人民政府集立法、行政、军事、审判和检察权于一体,[13]看似既“议”又“行”,既“控”又“审”,但“中央人民政府”内依然存在权力的明确分工,例如中央人民政府委员会是立法机关,政务院是行政机关,而审判、检察、军事也各有专门机关负责。这是显而易见的。[14]在人员的构成上,中央人民政府体现了列宁所说的“立法的职能和执法的职能在选出的人民代表身上结合起来”的思想,也即中央人民政府委员会的委员都兼任其他国家机关的职务,例如中央人民政府委员会主席兼任人民革命军事委员会主席;政务院总理以及全体副总理、最高人民法院院长、最高人民检察署检察长均为中央人民政府委员会委员。关于此种权力配置模式的特点,董必武在政治协商会议上的报告中说,“我们的制度是议行合一的,是一切权力集中于人民代表大会的政府”。[15]

   “我们的制度是议行合一的”,董必武的这句话耐人寻味。这可能是议行合一这个概念第一次进入正式的中央立法文件,[16]但它正好给了人们以必要的语境,来正确理解这个语词的含义。不难看出,当董必武说“我们的制度是议行合一的,是一切权力集中于人民代表大会的政府”时,他的意思并不是说在中央人民政府内,立法职能和行政职能是由同一个机关来承担的。作为我国法制工作的主要奠基者和卓越的领导人,董必武怎能犯这样的低级错误,竟会置法律上的明文规定于不顾,以为议行合一就是要让中央人民政府委员会和政务院合而为一,或者由前者来替代后者的职责?![17]实际上,这句话的重点是在后半句,即“是一切权力集中于人民代表大会的政府”,它强调的是权力机关的最高地位。因为按照法律的规定,中央人民政府委员会“对外代表中华人民共和国,对内领导国家政权”;其他国家机关都由中央人民政府委员会组织设立,都下“辖”于中央人民政府委员会。[18]从这个角度来说,董必武用议行合一来概述我国政权体制的特点,强调的是权力机关的最高地位,他没有也不会去反对国家权力之间的适当分工。议行合一论的批评者以为议行合一就是“代议权、执行权合而为一,或代议机关、执行机关合而为一”,[19]这恐怕是对议行合一理论的莫大误解。这种批评,更像是先给议行合一贴上了错误的标签,然后又对这个错误的标签进行了批判,虽然批判的火力甚猛,但都打错了方向。

   (三)从五四宪法到八二宪法:议行合一原则的继续

五四宪法颁布后,人民代表大会制度正式运行,我国中央国家机关不再采取集立法、行政、军事、审判、检察为一体的“大政府”的概念,但这并不意味着改变了《中央人民政府组织法》所确立的议行合一原则。实际上,人们只要将中央人民政府委员会替换为全国人大,则可以看出这个原则并没有发生改变。按照《中央人民政府组织法》的规定,中央人民政府委员会组织其他国家机关,其他国家机关的人员都由中央人民政府委员会任免。而在五四宪法和八二宪法之下,全国人大为最高国家权力机关,其他国家机关都由全国人大产生,全国人大有权选举并罢免其他国家机关的领导人选。无论是制宪者,还是修宪者都很强调我国宪法体制的这个特色。刘少奇在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中指出:我国的全国人民代表大会完全统一地行使最高的国家权力。[20]彭真在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中也指出:“我们国家可以而且必须由人民代表大会统一地行使国家权力。”[21]这和董必武所说的“我们的制度是……一切权力集中于人民代表大会的政府”没有什么实质性的差别:他们都确认了国家权力机关——中央人民政府委员会和全国人民代表大会在国家权力体系中的最高地位。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/114698.html
收藏