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刘伟:稳中有变 变中有忧 稳中求进——2019年中国宏观经济运行及政策分析

更新时间:2019-01-16 00:45:30
作者: 刘伟 (进入专栏)  
损失或可控制在百万内。二是近几年第二产业加速排斥劳动力,每年在500万人以上,叠加贸易战的影响,预计2019年第二产业的就业排斥量达到600万~800万。三是服务业出现周期性放缓,近期服务业生产指数和投资均出现大幅下滑,就业创造功能将急剧衰减。四是“双创”浪潮步入中后期所必然出现的失败潮,2019年释放的劳动力可能呈现井喷之势。

   第三,房地产市场剧烈调整的相关经济和金融风险。2019年房地产市场发生调整的风险明显加大,并可能产生“交叉感染风险”,成为影响短期经济走向和金融稳定的关键因素。高压管控下房价出现明显“复涨”的趋势,同时房地产企业土地库存快速累积、杠杆率持续攀升、短期偿债能力恶化、债务违约从非标市场向债券市场蔓延,标志着2019年房地产市场调整的风险加大。

   第四,地方政府及融资平台债务问题集中暴露的风险。2019年地方政府融资平台的偿债高峰期首次到来,从3523亿元剧增至17842亿元,但财政收入增速加快下滑、土地出让金收入回落、创新项目烂尾工程和坏账增多,地方政府及其融资平台的债务风险显著加大,局部风险可能会集中暴露。

   第五,民间投资和外商投资不可持续的风险。一是在目前的民间投资回升中,房地产投资起到了较大支撑作用,2019年面临同向波动的风险;二是民间制造业投资可能受到2019年进入去库存周期的不利影响,出口导向的制造业所受冲击更大;三是民营企业的资产负债表恶化,总资产同比减少4.7%,而资产负债率却上升到56.1%,比2017年提高了4.7个百分点;民企债券违约金额开始急剧增加,前三季度已接近500亿元,比2017年全年提高300亿元;四是国际分工格局正在重构,经济新冷战格局的苗头显现,各国纷纷采取措施吸引制造业投资,中国可能面临趋势性投资外流。

   第六,汇率波动加剧的风险。随着全球金融条件收紧和美联储加息提速,2018年初至今,全球24个新兴市场经济体货币兑美元全部出现贬值,阿根廷、土耳其已经爆发了货币危机,紧随其后的就是“金砖五国”均贬值10%以上。目前中美利差已经收窄至零,随着2019年美联储加息继续提速,人民币贬值压力加大。

  

   三、稳中求进

  

   2018年底召开的中央经济工作会议明确提出,2019年继续坚持“稳中求进”总基调,“稳”即经济增长要防止大起大落,合理确定适度经济增长目标,使经济增长速度与CPI增长速度(菲利普斯曲线)与失业率(奥肯定律)之间相互协调,相应地需要坚持积极的财政政策,并且要提高财政政策的力度和有效性,同时坚持稳健的货币政策,并且要松紧适度。“进”则是指继续坚持以供给侧结构性改革为主线,从供给侧入手,以改革为动力,有效地克服和缓解国民经济深层次的系列结构性矛盾,从而真正推动发展方式有效转变,切实实现新发展理念的转变。

   “稳中求进”的总基调,实质上是要求在宏观调控中把需求管理与供给管理,总量调控与结构转型,短期增长与长期发展,逆周期调节和趋势性引导有机统一起来,“稳”更多地体现需求管理,总量调控和短期(年度)增长目标及逆周期调节的要求,“进”则更多地体现供给管理结构转型和长期发展目标及趋势性引导的要求。没有宏观经济运行的“稳”,或者经济过热(大起),就不需要深化供给侧结构性改革,深化供给侧结构性改革之所以成为迫切客观的需要,重要的原因便在于市场需求疲软,企业必须深化供给侧结构性改革,才能适应市场需求疲软下的新的竞争要求,过热的市场需求环境下企业不需要进行供给侧改革;或者经济过冷(大落),也就难以深化供给侧结构性改革,低迷经济下失业率居高不下的市场环境不允许加大供给侧改革的力度,由此会加剧失业。因此“稳”是为“进”赢得时间窗口的必要基础,“进”则为长期稳定均衡发展创造可能,没有“进”便不可能有真正长期的“稳”。我国宏观经济中存在的突出风险和失衡,深层次原因主要集中在供给侧,并且主要是结构性失衡,特别是经济下行压力重要的来自需求疲软,而需求疲软中投资需求之所以增速持续下滑,重要的在于供给侧经济结构升级动力不足,而这又主要源于创新力不足所导致的新动能转变迟滞,缺乏有效的“好”的投资机会是投资需求难以有效增长的根本性原因。消费需求之所以增速下滑,重要的原因同样在于供给侧:一方面,国民经济分配结构存在扭曲,在宏观部门之间的分配上,居民部门增速相对低,在微观居民之间收入分配差距较为显著,从而抑制了社会消费力的释放;另一方面,消费供给方面的结构、质量、安全等问题也在一定程度上进一步抑制了消费力应有的扩张。而这些供给侧的结构性矛盾的克服,必须坚持贯彻新发展理念,坚持全面深化改革,在经济机制上特别需要深化市场化和法治化,完善社会主义市场经济体制,发挥市场机制在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用,没有“进”就不可能在经济结构上和经济体制上保障长期稳定均衡增长。

   基于上述,以下四个方面的政策调整具有重要的意义。

   第一,稳预期需要对宏观政策进行一系列的微调,微调的核心不是简单地进行宽松,而是要稳定信心。目前内部不对称的效应加上外部环境的变化,使刚刚提振的市场信心显著回落,很可能会通过收入预期和投资收益预期,对消费和投资走势产生额外不利影响,甚至陷入自我实现的恶性循环。因此,要对宏观政策进行一系列的微调,但微调的核心不是简单地进行宽松,而是要稳定信心。当前正值改革和调整的关键时期,也是地方政府、国企、金融机构的行为重建的关键时期,因此,并不是要进行大的政策调整,而是在保持战略定力、保持底线管理的同时,加强对市场信心的维护和预期的引导。

   变中有忧的新形势要求增强宏观政策调整的有效性,做好稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期工作,这要求积极的财政政策在扩大内需和结构调整上发挥更大作用。一要增加惠民生方面的财政支出,确保工资、教育、社保等基本民生支出,做好民生保障和社会稳定工作。二要加大减税力度,出台针对生产性企业、劳动者和消费者的减税举措。多年来,税收收入增长高于GDP增速和经济改善程度。其中,国内增值税和企业所得税增长高于企业增长和经营改善情况;国内消费税和个人所得税分别增长高于消费增速和居民收入增速。

   针对当前投资下滑,尽快推出改革举措,落实扩大开放、大幅放宽市场准入的重大举措。短期稳增长的核心依然在于稳定投资,但政策方向和政策工具要作大幅调整。不能重回大搞基建投资的老路,因为当前的债务负担已经严重绑架了整体经济增长的模式,大搞基建只会进一步加大地方政府债务,加剧债务风险和恶化资源配置效率。应当尽快出台启动民间投资的系统方案,以全面调整投资预期,最为重要的是通过产权的可保护性、资本投资的新空间、投资成本的降低以及投资产业需求的扩展等方面的措施来启动民间资本。启动民间投资和外商投资的关键在于提高投资的预期收益率,而预期收益率的提升来源于产权的保护、投资的新空间、投资成本的下降以及投资产业需求的扩张等方面。必须开启大量基础性的、中期导向的重大改革:一是从政府行政体制改革的角度来改变目前扭曲的动力机制,从投资型政府逐步转向服务型政府;二是对国有企业投资体系和利润使用进行战略性重新定位改革,非主营业务投资必须严格限制;三是对各类管制重新梳理,必须看到以制造业为主的民间投资空间已经饱和,各类市场型和半公共服务领域的开放十分重要;四是供给侧结构性改革在降成本、补短板方面应当进一步强化,应在立法执法和规则化进程中为基础性和关键性改革服务。

   针对消费疲软,必须扭转房地产市场的不健康发展,深化收入分配改革,完善促进消费的体制机制。一要加快建立促进房地产市场平稳健康发展长效机制,多渠道和多主体提供房地产供给,有效控制房价,减少居民在房地产的过度支出,释放消费资金。二要推动税收结构改革,发挥收入分配调节功能,缩小收入分配差距。居民收入分配差距过大,正在造成公平与效率的双重损失,也抑制了消费的增长。三要实施与消费相匹配的供给侧结构性改革,促进中国中高端消费品的供给和需求能力的释放,适应居民家庭恩格尔系数达到联合国富足标准后的消费升级需求。四要加大公共服务供给,加速民生工程建设,减少居民为养老、医疗、教育等服务而进行的预防性储蓄,从而提升消费。五要加大上市公司和国有企业利润的分配,充实消费基金。六要加强消费市场监管,特别是健康、医疗、幼儿教育等新型消费领域,提高消费者权益保护,营造安心的消费市场环境。七要利用消费税减免等相关税收政策以及信贷支持等金融政策,鼓励消费增长,优化资源向新型消费领域配置。

   第二,加快推进基础性改革,以从根本上提升市场信心。虽然很多改革已经展开,但是实质性的改革进程才是攻坚克难的关键,也是其他一系列调控和管理必须服从的逻辑。因此在宏观调控方面,要坚持底线管理的思路,强化改革的首要性。

   稳中有变的新形势要求加大改革开放力度,使逆周期总量宏观调控与激发市场微观主体活力,提高竞争性效率和完善社会直接融资和资本市场协调统一。激发市场活力和内生增长动力,增强创新力、发展新动能,关键是要深入推进市场体制改革,提高要素配置效率和促进企业创新。市场体制改革的核心是消除各种“软约束”,特别是政府与企业、政府与银行、银行与国有企业之间的各种软约束。因此,利用国有企业去杠杆和市场化改革重建国有企业的行为模式,利用监管体系和金融体系改革重建银行的行为模式,利用政府行政体制改革重构政府的权力边界和政府行为模式,乃是破解过去“治乱循环”的关键。只有利益边界发生变化,微观主体的行为模式才会发生变化,只有微观主体的行为模式发生变化,资源配置的方式和效率才会发生变化,去杠杆和供给侧结构性改革才能真正达到防范化解金融风险和促进经济中长期稳定增长的目的。

   第三,坚持稳中求进的政策战略定位,同时策略性地安排政策顺序,加强政策的配合。从中国国情出发,不同于成熟市场经济体,部分经济领域存在较为明显的软预算约束和刚性兑付问题,这就使杠杆率易出现过快积累和上升,并同时导致杠杆利用效率及形成的资产质量出现显著恶化。特别是金融危机以来,国有企业杠杆率上升较快,杠杆率水平远高于同行业民营企业5~10个百分点,呈现明显的债务结构分化特征,也导致同期中国的资本产出比上升明显加快,集中反映了中国投资效率的下降。因此,中国债务问题的核心不是总量问题而是结构问题,不是水平问题而是利用效率问题。中国真正面临的债务风险不是来自于总体债务水平,而是债务结构错配,不是资不抵债的清算风险,而是资产质量和收益下降不能按期还本付息的风险。因此,总量控制的去杠杆操作可能抓不住杠杆率问题的“牛鼻子”,甚至可能在金融市场扭曲的情况下,恶化债务结构问题而加剧债务背后的风险。推动经济降杠杆,国有企业应是重点。正因如此,为了避免去杠杆政策的定位不清和实施效率受损,中央提出“结构性去杠杆”思路,要求地方政府和企业特别是国有企业尽快把杠杆降下来。

   第四,宏观政策的选择需要更加缜密,需要注意新环境中政策执行者的行为变异所出现的地方政府新的换届效应以及中央政府调控中强监管与强实施的叠加效应,避免政策执行出现超预期后果。从经验上看,中国从紧或者宽松的政策定位,往往会带来两种效应。一是不对称效应,表现为政策宽松时以地方政府和国企宽松为主体,而政策收紧时又以民营企业和中小企业为主体。二是叠加效应,目前国家机关在执行党的政策的时候,实施力度很大,层层加码效应比过去更为严重。与地方政府的行为变化相似,一些宏观决策部门的行为模式也发生了变化,这就导致在本轮调控里出现了一些新现象。

   第五,根据宏观经济失衡的特点,贯彻积极的财政政策和稳健的货币政策,理顺政策之间的内在联系和作用力度。要使积极的财政政策加力提效,稳健的货币政策松紧适度,进一步提升宏观调控的逆周期效果。

   一是“稳增长”依然要定位于底线管理,必须清晰区分周期性波动与趋势性变化之间的差别,科学制定宏观经济短期增长目标和底线管理的界限。从目前产出缺口由正转负的变化来看,稳增长力度需要加强,但0.02%的缺口意味着短期需求管理的力度不宜过大,必须容忍2019年出现一定(比如0.2~0.3个百分点)趋势性下滑。如果经济增速回落到6%,就业缺口将达到300万左右,对于宏观经济稳定及创造良好改革环境不利。因此,2019年经济增长目标取6.3%较为适宜。

   二是在储蓄率持续下滑的新时期,稳消费对于宏观经济的稳定和健康发展的重要性远大于稳投资。必须高度重视目前消费增速下滑的内在原因,巩固中国3亿中等收入阶层的消费基础是工作的重点。适度容忍投资增速的回落,提升投资收益率是降低债务率和杠杆率的核心,2019年基建投资增速不宜超过6%。

   三是财政政策要更加积极有效,在进一步扩大财政赤字的基础上,强化积极财政政策的定向宽松。考虑到2019年内忧外困和大改革的特殊性,公共财政赤字率可以达到3.0%左右。

   四是货币政策应根据内外部环境变化及时作出调整,稳健的货币政策的内涵要发生变化。高度关注各类金融指标内生性的收缩、M0和M1增速的持续回落、货币供应增速与名义GDP的匹配性、美联储政策调整以及美国金融市场的异变。2019年M2增速可以恢复到名义GDP增速的水平,达到9.0%~9.5%。

  

  

本文责编:陈冬冬
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文章来源:中国党政干部论坛
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